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陈晓宁 (广州白云机场)
我国民航的市场化问题，或者说按照市场取向的改革，是新的历史条件下民航发展的动力。从1980年开始，民航一直在走企业化的路上改革进取。期间，经历了管理局、航空公司与机场分立、航空运输价格改革、民航全行业严重亏损以及规范国内航空运输市场、扭亏为盈等重大事件，在探索中积极推进民航市场化。民航六大企业集团组建并与民航总局脱钩
，标志着民航市场化进入了一个重要阶段。面临新的形势，以下几个问题是我们在今后工作中应该着重把握的。
一、民航市场化的基本目标和内容
由于各种原因，目前民航市场化仍处于初始时期，很多问题还在探索之中。在深入民航改革之际，有必要进一步明确民航市场化的基本目标和内容。
民航市场化的基本目标应当在社会主义市场经济体系中确定。从我国民航的现状和发展来看，可以表述为：市场对民航资源配置的基础性作用得到比较充分的发挥，基本实现经济体制与经济增长方式两个根本性转变，完成行业战略性结构调整，建立比较完善的适应市场经济要求的民航管理体制，形成统一、规范、有序的航空运输市场和公平、合理、有效的市场竞争机制及适应市场的价格形成机制，发展具有现代企业制度和较强国际竞争力的企业，促进民航沿着市场化轨道持续快速健康发展。
对于民航市场化的基本内容，社会及媒体有许多说法，其中最典型的就是放松或取消价格管制，由市场决定价格。我觉得，这种认识过于简单，也不尽准确。
民航市场化是一个完整的系统工程，它体现于民航发展的方方面面，一是建立灵活、有效的行业进入与退出机制，企业与资本可以根据市场的要求，按照一定的秩序自行决定进退分合，使航空运输资源在市场的作用下保持相对均衡并得到比较充分的利用。二是建立由市场配置航线航班资源机制，实行航线资源的有偿使用。企业按规定自行确定航线航班，并根据不同的航线航班预期收益所形成的级差，购买一定时期的航线经营权。三是形成良好的竞争机制，竞争环境得到治理，企业的竞争行为、手段得到规范，倾销或垄断行为得到有效抑制。四是建立政府宏观调控、反映市场供求变化、企业自主有限浮动的航空运输价格(包括与此相关的航油等上下游产品和服务的价格)形成机制，并逐步加大市场决定因素，最终形成企业定价、政府监督的机制。五是与国际航空运输市场对接，逐步开放我国航空运输市场，首先是根据我国民航发展的战略需要放开并充分利用第五航权，形成内外市场相融、内外航有序竞争的局面。六是建立产权清晰、自主经营的航空运输企业，使其成为真正的市场主体。七是政府转换职能，宏观调控，依法行政，按照市场的要求实施有效的行业管理。
以上7个方面的核心是市场配置资源。当然，市场是丰富的，市场化的内容也是丰富的，并随着经济、社会和科技的进步增加新的内容。但就当前来说，基本完成了这些任务，我国民航的市场化就会出现质的飞跃。
二、民航市场化的条件
前一时期对民航规范国内航空运输市场，特别是加强对运价的监管，不少专家提出了许多很好的建议，其中最主要的就是放开运价，由企业自行定价。价格是市场的重要因素，是市场配置资源的重要杠杆。我国民航的发展最终要迈出这一步，并由此推动民航整体的市场化。然而，走出这一步是要有相应条件的。
从发达国家情况看，民航长期是政府管制行业，放松管制需要有一个条件逐步成熟的过程。政府管制曾经是航空运输业发展的必不可少的阶段。1938年美国《国内航空法》实施，使政府管制更加系统和成熟。上个世纪70年代后期美国等国家逐渐放松航空运输管制。即使是这样，这些国家都十分谨慎，不是一步到位，而是有较长的渐进过程。美国从1977年放松对货运的管制开始，1978年实施《航空公司放松管制法》，全面放松对民航业的管制。但在1975年，美国航空运输委员会已经推行了部分市场化政策，开始了放松管制的准备，直至1984年才完全到位。欧盟则用了近10年时间，日本到1996年才放松价格管制。即使是现在，这些国家政府对民航也不是放任不管，只是政府管制的内容和形式出现了变化。
从国内情况看，1997年底我国民航开始放松价格管制，试行多级票价，进而为航空公司推行收益管理创造条件。但事情的发展背离了初衷，演化成削价竞销的价格战，最终留下了全行业亏损24.4亿元恶果(这是政策调整后的数字。如果按上年可比口径计算，亏损额高达60亿元以上)。对此，民航总局不得不采取规范国内运价等一系列扭亏措施，以确保国有资产不致流失。
经验表明，推行市场化必须遵循客观规律；市场化趋向不可避免，但进程是可控的，是能够通过政府行为创造条件有步骤地实施；市场化并不是把企业推向市场就万事大吉，政府应给予积极支持和严格监管；民航市场化没有一个固定的模式，各国、各行业的情况不同，市场化的形式、进程等等也不尽相同。我们应该认真总结这些经验教训，从我国民航的实际出发，探索适应我国民航特点的市场化路子。
第一，企业是真正的市场主体，建立以现代企业制度为核心的公司管理结构。是放松管制、推进市场化的前提条件。民航长期处于政企合一的体制中，企业的体制、机制、利益、理念以致各种资源的配置，都带有很浓的行政色彩和痕迹，并不是真正的企业和市场主体。一方面，企业决策、经营受制于政府，无法自主地参与市场竞争；另一方面，企业又对政府有严重的依赖性。在政府的庇护下没有经营风险，甚至可以毫无顾忌地(不顾成本、不顾收益、不顾企业发展的必要积累)盲目投资、扩大规模，或是打价格战。只有政企分离，企业作为市场主体，政府也从垄断经营者变为市场竞争的组织者，才能真正推进市场化。
第二，航空运输市场集中度较高，呈现寡头垄断竞争结构，处于适度垄断竞争状态。这一点，美国与欧州、日本不尽相同。美国放松管制前有36家按照联邦航空法第401章使用大型飞机(飞机座位数为61座以上)经营定期飞行的持证航空公司。但在1978年实施放松管制法的时候，也已基本形成了11家航空公司占有88%国内航空运输市场和4家航空公司占有全部国际航空运输市场的垄断局面。同时，无论是国内主要干线还是国际航线，都是一个或几个航空公司经营。放松管制初航空公司数量增长很快，最多时达到200余家。上世纪80年代末迅速下降，市场集中度越来越高，逐步形成垄断型市场结构。日本、欧洲是在垄断型市场结构中放松管制的。而1996年我国国际、东方、南方三大航空公司合计只占有46%的客运市场和49%的货运市场份额；我国国内有的主要干线最多时有10家航空公司经营航线。这是1998年出现恶性竞争的重要因素。可见，尽管各国情况各异，但有一点相似，即只有在国内航空运输市场和航线经营上处于寡头垄断竞争状态，才能保证市场化进程的有序和有效。
第三，市场供求基本平衡。从供给来看，机队规模要随着需求的增长而扩大，但要特别防止一味追求以外延为主的扩大再生产。机队规模的扩大应当是在内涵能力得到比较充分发挥的基础上的扩大、有效益的扩大、在机型结构合理的基础上的扩大。不从实际出发盲目引进飞机特别是大型飞机，无论于行业还是于企业，不仅会造成运力相对过剩，而且会出现结构失衡，影响企业效益。从需求来看，航空运输在我国还不是大众消费形式，市场需求价格弹性小于1。世界上主要发达国家的民航都是经历了几十年的管制政策后(美国就经历了40年)，当国民经济发展达到一定水平，国民消费能力有较大提高后，才逐步放开民航管制，形成对需求的有效刺激。二次大战后，美国经济崛起，形成一批富裕阶层，国民的整体生活水平也有较大提高。1978年美国放松管制时，国内生产总值为22192亿美元，人均国民收入为21600美元,人均消费水平为14191美元。日本放松管制时，国内生产总值49600亿美元，人均国民收入和人均消费水平分别29197美元和12155美元。英国是欧洲较早放松民航管制的，当时它的国内生产总值约为6421亿美元，人均国民收入约为12022美元。国民经济的增强和国内消费水平的提高，使这些国家具备了航空人口迅速增加(特别是非商务旅客的增加)，进而推动航空运输需求扩大的经济基础，一般公众有能力乘坐飞机出行，航空运输市场的供求关系在价格的刺激下能够大致保持平衡。而我国在放松管制的1998年，国内生产总值为10550亿美元，将近美国1978年的一半，人均国民收入约为784美元，人均消费水平约为358美元。在这样的基础上，即便是较低运价，受消费水平的限制，一般公众并不具备乘坐飞机出行的经济能力，无法形成航空运输有效需求的大量增长。这正是1998年我国民航在供过于求的情况下放开票价后出现恶性竞争，折扣低到三、四折，企业已入不敷出，严重亏损，仍不能有效刺激需求而使供求平衡，国内旅客运输量同比仅增长1.5%的重要原因。因此，必须在国民经济发展到一定程度(当然并不是一定要与美、日、欧洲当时的经济情况相当)，国民消费能力明显提高，有效需求的增长能够形成，供求相对平衡的条件下推进市场化。否则，如供不应求，企业必然高价待沽，损害消费者的利益；如供过于求，企业必然削价竞销，造成恶性竞争。无论哪种情况，都会影响市场化顺利进行。
第四，建立了配套灵活的、以税率和利率等经济杠杆为主体的市场调节机制。企业以获取利润为最终目标。放松管制后，在趋利规律的作用下，市场资源必然集中流向预期获利的航线，导致结构严重失衡和地域经济更大的差异。因此，政府要瞻顾全局，通过以各项经济杠杆为主体的机制实施宏观调控，使全行业在市场化过程中基本保持合理的结构。同时，还要从国家发展的整体战略出发实施调控。比如，实施西部大开发政策对西部民航的发展、对支线的发展、对民族航空制造业的支持、对航线进入的控制、对引进飞机类型与数量的控制，等等，都需要利用经济杠杆灵活、及时地调控，以实现经济目标和社会目标的统一。
第五，建立了比较完备的市场法规体系和监管机构，形成了良好的市场秩序特别是市场竞争规则。民航市场化必须法律先行。这是保证市场化顺利推进的及其重要的条件。世界发达国家民航市场化改革，都是在比较充分的法律准备基础上实施的。美国从1926年颁布商业航空法开始，先后颁布了5部民航法规。上世纪70年代放松民航业管制，也是经过一个时期的准备，并在1977、1978年先后颁布了两部民航放松管制法。而且，在长期的市场经济和法制建设中，社会已经形成了与之相配套的成熟的法律体制和机制，具备了适应放松管制的法律环境。这些都有效地保证了市场化顺利进行。欧洲、日本等国家和地区的情况也大致相同。目前我国民航的立法工作远远落后于市场的发展，加上监管机构专业化程度较低，缺乏经验，完全放开容易产生严重混乱，从而加大改革的成本。近年来规范国内航空运输市场之所以起起伏伏，很重要的原因就是法规不完善，监管不力。因此，必须大力加强立法工作，尽快制定适应民航市场化的一整套法律法规，真正做到有法可依，依法监管，使民航的市场化沿着法制的轨道健康发展。
当然，民航市场化是一个过程，上述条件也是在动态中逐步形成的，我们不可能坐等条件完全具备后才开始市场化改革，但必须一开始就有意识地、主动地去创造条件，有步骤地有秩序地推进民航市场化。
三、民航市场化的发展阶段
民航市场化不可能一蹴而就，应从客观实际出发，根据各种条件成熟的程度分阶段实施。从我国民航的具体情况和资源配置的角度来看，市场化可以考虑分为三个阶段推进：
第一阶段，政府配置为主，市场配置为辅。这是我国民航现在的情况。长期以来，我国民航的资源都是由政府配置，市场进入、航线航班、客货运价、飞机引进等等，都是在政府的计划中进行，政府是配置资源的唯一决定力量。以后虽然在运价等方面有些改革，但在资源配置基本上是政府行为，行业运转的主要项目和企业经营的主要决策权上，仍然沿用过去的审批制度。1997年11月民航总局推出“一种票价，多种折扣”的政策，尽管存在不少问题，但客观上在一定程度起到了提高民航市场化程度的作用，就此而论，不应该完全否定。虽然1999年实行了规范国内航空运输市场的措施，但市场的作用已经开始加大。市场趋利的规律已经在航线的选择与经营中比较明显地体现出来。以后，北京—广州等7条航线实施较大的幅度管理；支线飞机执行的航班、独家经营的航班、省(区)内航线的价格，在限定的上浮界限内，已由企业自行定价。市场配置资源的作用开始显现。
第二阶段，以市场为导向放松部分项目管制，转换政府职能。这是民航这次改革的重要内容，核心是以市场为导向。其中有四个最为鲜明的特点：一是政企分开，六大集团与民航总局脱钩，独立运营，市场主体随之而现。二是改革审批制，减少政府审批的项目。这项改革似乎很平淡却十分深刻，是民航市场化的关键之一。不走这一步，市场化无从谈起。目前民航总局报呈国务院并已批准取消审批项目共64个，随着市场化的推进，还应取消更多的审批项目，而代之以以法律手段和经济杠杆对全行业实施宏观调控。三是以价格适度放开为标志，放松部分项目的管制。目前正在制定并即将实施的国内运价改革将给予企业更大的定价自主权。新的价格政策不必过细过死，有一个总体幅度即可。价格下限似以行业平均价格为好，时限也最好以财务年度为单位。每年的销售价格总体上达到规定幅度内即可，不必月月相符。这样不仅给企业留下一定的纵向调整空间，而且可以留下较大的横向调整空间，使新的定价机制给予企业更大的自主权，有利于企业经营特别是细分市场，实施收益管理。同时，要制定科学、合理的监管标准以及相应的配套法规规章。四是转变政府职能。当前要在职能调整的基础上实现管理创新，包括管理理念、管理内容、管理方式和管理手段的转变。其中最重要的是尽快转变观念，首先要考虑不管什么，再去考虑管什么。整个管理理念和思维模式要有根本的转变。再一个是立法，特别是规范市场的法规规章。这个任务很急很重，但如果不尽快做，市场无章可循，市场化就难以顺利推进。这个阶段大约3-5年，是承上启下的过渡阶段，很多的观念、法律、方式、方法都要在这一阶段转变，为最终实现民航市场化目标打好基础。
第三阶段，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，全面放松管制，政府加强监管。在这个阶段市场已经能够在各方面对资源配置起决定性作用，企业产权的变化、航空运输市场的进入退出、航线航班的选择、航空运价的确定、企业运力的增减等等，基本上是市场作用的结果。航空运输市场对内放开的同时，在确保国家利益和主权完整的前提下，适度扩大对外开放，有限度地融入国际市场，成为民航全球化市场的重要组成部分。同时，规范航空运输市场的法律法规体系基本建立并比较完善，政府宏观调控更加规范并符合市场经济的要求，政府的监管方式和手段也更加成熟。这里要特别指出的是，放松管制并不是取消政府管理。美国在放松管制后，政府也不是撒手不管。航空公司仍需在政府允许的价格浮动范围内定价，每天两次报运输部。因此，在基本完成市场化改革后，政府职能部门仍然要依法对全行业实施管理。
当然，上述三个阶段不是绝对的。在实践过程中，各个阶段可能会相互交叉，也可能会出现新的划分。分出几个阶段，是为了我们能够从战略上把握民航市场化进程，有步骤有秩序地稳步推进。
四、民航市场化的主体
企业是民航市场化的主体。从表面上看，无论国内外，市场化是政府推动的，似乎政府是主体。然而本质上不是。
首先，民航市场化的决定因素是民航生产力的发展要求，也作为生产力载体和具体组合形式的企业的要求。计划经济体制曾对我国民航的发展起到重要的作用。然而，随着社会的进步，经济的发展，它已经成为制约发展的障碍。特别是改革开放以来，旧的体制与国家统一的大市场和正在发育的国内航空运输市场产生尖锐矛盾。行业和企业的发展都需要市场化。不走市场化的路子，行业就不能发展，企业就没有出路。这是不以人们的主观意志为转移的规律。政府推行市场化政策，正是顺应这一必然趋势，为企业走向市场创造必要的条件。因此，决定民航市场化的是民航生产力发展的客观要求，也是企业发展的要求。
其次，民航市场化运行的主要力量是企业。市场化是动态概念，是在运行中实现的，而运行的主体或主要力量正是企业。企业启动市场化的运行，并从各自的利益出发，以不同的方式追逐不同的目标，形成市场化运行的合力。期间风起云涌，跌宕起伏，最终都通过企业行为表现出来；而企业的收放进退、分合生死，又决定着市场化的进程。美国在实施《航空公司放松管制法》中，原定用4年时间到位。但一些大航空公司迅速调整发展战略和经营策略，竞相取得新的航线经营权，并积极营销，打破了美国国会原定的时间表，提前实现了放松民航管制的目标。可见，企业行为直接影响市场化规模、速度和质量，是市场化的主要力量。
再次，民航市场化持续发展的活力蕴于企业之中。目前我国尚处于社会主义初级阶段，初步建立了社会主义市场经济体制，民航市场化则刚刚开始。即使是数年后，也只能处于“基本”、“初步”阶段，更不可能一劳永逸，需要根据宏观经济和民航生产力发展的需要持续、深入地发展，而推动持续发展的活力就在于企业。竞争是市场化最重要的表现形式，也是市场活力所在。放松管制首先是激活企业竞争。无论企业在竞争中的结果是成功还是失败，在总体上都能够给市场注入旺盛的活力，提高市场化的质量和水平，并不断地对市场化提出新的要求，推动行业向市场化的最终目标持续发展。
明确企业是民航市场化的主体有着十分重要的意义。一方面，能够促使企业在正确定位中参与市场化，由被动转为主动，积极根据政策环境和市场的变化，制定发展战略，调整经营策略。同时，按照市场经济的要求改造企业，积极推进股权多元化、建立现代企业制度、转换经营机制，全面提高企业的国际竞争力。当前我国民航六大企业集团已经成立并独立运营，对市场化的态度是积极进取的。保持并不断加强这样的态势，就能够为民航市场化打下更扎实的基础，加快市场化进程。另一方面，能够提醒政府正确定位。市场经济与计划经济是有根本区别的。在计划经济条件下，企业一切听政府的；而在市场经济中，企业听市场的。因此，政府在推进市场化过程中，一定要按照市场经济的要求，认真地服务于企业，扫清阻碍市场化的体制、政策性障碍，规范企业市场行为，监管市场运行秩序，保障市场化有序推进。
五、民航市场化成败的判断标准
民航市场化不可逆转，但又是十分复杂的系统工程。因此，市场化过程中各种复杂因素的作用，可能导致不同的结果，至少会形成不同的经济、社会成本。过高的成本将可能导致严重的经济或社会损失。如何判断民航市场化成功与否，不同的立场或角度会有不同的标准。我认为，大致可以把握4个问题：
第一，国有资产是否保值增值。国有企业改革是市场化的重要环节。改革当然要付出代价，但在总体上应当有利于国有资产的增长，有利于国有经济控制力的提高的。我国是社会主义市场经济体制，无论表现形式如何，国有经济都不能流失。美国推行放松管制政策后，200余家航空公司几乎全部陷入削价竞销，到1986年共有160多家航空公司破产、倒闭或被兼并。1990年更是发展到极致，以致在以后的三年中美国航空公司营运损失约128亿美元，超过了飞机发明以来全世界所有航空公司曾获得的利润总和。我国民航的主体是国有企业，不可能以如此巨大的成本去推行市场化。1998年民航全行业亏损，不仅直接影响了民航市场化进程，而且使企业大伤元气。在推进民航市场化过程中，必须从眼前与长远利益的结合上认真考虑对国有资产可能产生的冲击，确保国有资产保值增值。
第二，全行业是否有较大发展。改革开放以来，民航一直是增长比较快的行业，从经验来看，民航的增长率应当两倍于同期国民经济增长率，但近年由于种种原因有所回落。在一定的体制内，当由于政策推进的恢复型增长势头过去后，增长速度有一定回落是正常的。但市场化作为全新的经济形态或生产关系，必将对全行业资源配置和行业结构形成强有力的冲击，以新的更加合理的资源配置和行业结构，有效地刺激需求与供给，促进民航生产力发展，使我国民航的旅客运输量有较大幅度的增长。从而推动全行业有较大的发展。
第三，企业特别是航空运输企业是否更有效率并增强了国际竞争力。市场化就是要发挥优胜劣汰的规律，在总体与趋势上使企业的生产能力、经济效益、整体素质等各方面有明显的提高，并集中反映在企业核心竞争力、尤其是国际竞争力的提高。之所以强调国际竞争力，是由于民航是国际性行业，航空运输市场是全球性市场。在这个意义上说，市场化就是国际化。一国民航企业的竞争力，往往是在国际竞争中表现出来的。没有若干具有较强国际竞争力的企业集团，就无法在市场化过程中发展民航业。
第四，社会和消费者是否获得更多的服务和利益。民航市场化必须惠及社会，这是民航市场化改革全部措施最重要和最终归宿。一方面，市场化在竞争中出现的低票价和更加完善的航线网络，将刺激与民航相关的如旅游、物流、保险、航空制造等行业的发展，并带动我国的城市建设及第三产业的发展。另一方面，市场化应直接为消费者提供更多的服务和利益。任何行业的发展，最终都要体现于人、落实于人、造福于人。民航是直接面向消费者的产品。民航的市场化应当在经济、舒适、快捷、安全、选择等各个方面给予消费者更多的选择和更大的利益。如果做不到这一点，市场化就没有意义。不仅企业竞争要重视“以人为本”，政府也必须考虑。在这个意义上说，今后民航总局更多的或基本上是站在国家、社会和消费者的利益上发挥各项职能。
总之，市场化是我国民航发展的必经阶段，也是建设民航强国的惟一途径。但是，民航的市场化并不像自由市场放开农副产品价格那么简单，无论哪个国家都十分慎重，“9.11”以后更加突出。从过去到现在，包括美国在内的各国政府从来没有完全放弃过航空运输市场管制。仅从投资的角度看，美国政府至今没有放松外资对航空运输企业投资不得超过25%的限制;日本政府至今不允许外国资本进入本国航空公司；欧盟各国对于外国资本的进入也都有十分严格的限制。这些国家的大型机场也基本上是国家、机构或本国资本投资的。其他如企业兼并、市场准入、航线经营等方面，也在不同程度上以不同的形式实施管理。我们应当从实际出发，全面考虑民航的行业特点，主动创造相关条件，力求水到渠成，瓜熟蒂落，以比较小的代价，积极、稳步地推进民航市场化。
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