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2002年以前，彩票发行费占彩票销售收入比例一度高达20%。2002年后，这一比例调整为15%，仍远高于其他国家
本报记者 韩朝 发自北京
“我们会给公众一个交代。”
3个月前，国家体育总局经济司的一位负责人在接受《第一财经日报》采访时如此表示。
“十·一”前夕，在“审计署公布32个部门单位的2004预算执行情况”的报告中，曾连续两次被点名的国家体育总局终于给出了这个“交待”——《国家体育总局关于落实2004年度预算执行审计决定情况的函》(下称“落实函”)。
落实函中对于3月前审计公告中提及的，中国体育大学重复申请建设资金；某运动管理中心私存私放资金；总局向四家非预算单位拨付款项等问题，都作出了回复。
对于体彩中心涉及金额最大的两个问题——超额支付彩票公司发行印刷费(涉及金额5.58亿元)，向私企高价买进热敏纸(涉及金额2341.万元)，落实函也通报了处理决定。
治标难治本
今年6月28日，国家审计署向全国人大常委会作2004年度审计工作报告，国家体育总局下属体育彩票管理中心向两家公司支付的体育彩票发行费的问题首度曝光，“支付的发行费超过实际需要，在扣除全部成本费用后，两公司获利高达5.58亿元。”
5.58亿元，其中1.3亿元被中体彩科技发展有限公司(下称“中体彩”)用于购置综合楼；另有1.31亿元，被中体彩和北京中体彩印务技术有限公司(下称“北京彩印”)用于个人奖金发放。
上述两家公司均由体育彩票管理中心、体育总局服务中心所属华体实业总公司、体育报社及31个省(自治区、直辖市)体育局所属单位共同投资持股。
落实函表明对已经购置的综合楼，处理决定为：根据审计部门的意见，彩票中心结合体育彩票实际工作和将来的发展需要，同时考虑到中体彩是由彩票中心控股的、纯粹国有资本的、专为体育彩票发行服务的专营性公司，综合楼装修的用途也完全是从体育彩票发行业务出发，且公司也已完成了产权登记、纳税等手续，变更产权在操作上非常复杂，也可能带来新的损失，因此，建议综合楼产权仍归公司所有，由中心和公司共同使用。中心只承担其使用部分发生的水电、物业管理等费用，不支付租金。就此建议，总局已致函财政部，正在等待财政部的反馈意见。
而关于公司奖酬金问题，彩票中心已责成所属两公司(中体彩和北京彩印)在编制2005年预算时，剔除审计决定前实际发生部分，将未发放的奖酬金1.29亿元作为重大调整事项，调增两公司2005年期初未分配利润。
对于与上述事件相关的工作人员，落实函表示，监察部正在落实有关人员的责任。
国有资本临时变通
“其实，这几项措施并不能从根本上解决国有资产的监管问题。”北京体育大学管理学院教授袁旦感慨到，“彩票发行本属公益事业，本应最大限度地控制发行成本，将销售所得尽可能地用于社会公益事业。而事实上，中国彩票发行市场向来缺乏监管，发行成本高昂。”
根据公开的资料显示，自1987年发行第一张福利彩票以来，中国彩票市场规模飞速增长。彩票销售额在2003年达至历史最高峰——401.4亿元。
相对于高速增长的彩票市场，体育彩票中心伴随而来的各种各样的问题也很触目。对此，袁旦痛心却不吃惊。
体育彩票管理中心是国家体育总局下设单位，是全国体育彩票的唯一发行组织。可设立相应的体育彩票销售管理机构。
随着国家事业单位改革政策，按照“管发分离”机制，从2002年起，审计报告中所提的两家公司——中体彩和北京彩印相继成立。
中体彩以中国体育资源为依托，近年服务于体育事业，是体育事业IT解决方案的专业供应商与服务商。北京彩印成立于2003年，是中国体育彩票唯一的彩票印刷产品供应商。与此同时，公司以中国体育彩票印刷技术为龙头，采用高科技的生产设备和特殊的防伪印刷工艺，在北京建设彩票生产基地。
在股权投资上，两家公司的控股者也是国有资本，中体彩注册资本2000万元，体彩中心占股66%。
北京彩印成立于2003年1月，注册资本1000万元。第一大股东正是中体彩，持股40%；北京华体实业总公司、中国体育报业总社为并列第二大股东。而中国体育报业总社同为国家体育总局全资所有。
和大多数事业单位改革初期的状态一样，两家公司在人事上也和体彩中心有着一定的关系，中体彩首任董事长是中国女排名将孙晋芳——时任体彩中心主任。孙晋芳离开体彩中心后，中体彩董事长相应改由董鑫萍担任。董鑫萍现为体彩中心副主任，主任一职目前空缺。
“实际上，这事情也并非人们想象当中的那么复杂，两家公司都是国有企业控股，出现这样的情况也是国有资本之间临时的变通。”6月下旬，本报记者在做彩票审计调查时，国家体育总局的一位管理人员对《第一财经日报》表示。
高额发行费用背后
按照上述股权结构，体彩中心和两家公司之间未能做到真正的“管发分离”。
记者在北京市工商局的年检报告中看到：2003年，北京彩印净利润8551.84万元，中体彩净利润1.96亿元；2004年，北京彩印净利润1.2亿元，中体彩净利润7251.35万元。
2003年12月，在中体彩成立周年之际，体彩中心减持股份至36%，将另外30%的股份以每股20万元的价格，转让给全国30个省的体育局的指定机构，每省受让1%的股份。由此，科技公司股东增至33个，一年后有海南省体育局指定机构纳入，从国家体育总局到各省体育局，利益均占的格局开始形成。今年的审计报告显示，2003年到2004年，股本收益率为2149%。
如此高利润的背后，是中体彩和北京彩印对发行成本的控制。
发行成本费是指用于体育彩票印制、发行、代销及相关的设施和设备购置、租赁、维护等项目的支出。
在2002年以前，彩票发行费占彩票销售收入比例一度高达20%。2002年后，这一比例调整为15%，即便如此仍高于其他国家。
中体彩和北京彩印在获取15%的发行费用之后，按照规定，8%分配给全国5万个体育彩票投注点，1%上缴体育彩票中心，余下的6%用于彩票印制费用、系统维护、广告宣传等。
“我国15%~20%的发行成本可以说高得不可思议，养了一大批人。体育彩票机构其下属的专职人员在规模上甚至超过了福利彩票机构，省级的工作人员就达3000多人，遍及市、地的分支机构的员工总计有6000多人，临时性的体育彩票从业者3万多人，发行网点近2万个。”
国家体育总局一位管理人员认为，这只是问题中的小问题，因为发行彩票可以获取发行规模30%左右的奖金无偿使用和20%左右的发行、手续费、印制费等。“可以说，谁发行彩票，谁便可以获取这部分利益。”
而体彩中心提取比例达3%左右。以2003年为例，当年，全国体育彩票销售总额为201亿元，按照3%的提取比例(按规定比例应为1%)，直属国家体育总局的体彩中心可分得6亿多。
部门利益之争
彩票发行成本难于控制包含一定的历史原因。
1987年后，民政部和国家体育总局两大部门掌控着福利彩票和体育彩票两大市场，彩票发行销售所得，除奖金开支，其余在很大程度上由两大部门自行打理。这使得中国彩票发行从一开始就打上了浓厚的部门烙印。
在此期间，彩票的融资功能让地方及其相关部门看到了巨大利益，但因为财务监管，法律法规不健全让这种矛盾日渐突出。
14年之后，在强化“国家彩票”概念的改革方向下，国务院于2001年10月下发《关于进一步规范彩票管理的通知》(下称《通知》)，将彩票市场的规则制定和监管职能统一收于财政部之手。
《通知》下达后，确立了“降低发行费用，增加彩票公益金”的原则，规定从2002年1月1日起，发行费用比例不得高于15%，公益金不得低于35%，50%的返奖比例维持不变。《通知》同时要求，审计部门要加强对彩票发行和彩票公益金筹集、分配和使用情况的审计，并将年度审计结果向社会公布。
随后，财政部按国务院《通知》要求，于2001年底2002年初，相继制定了《彩票发行与销售管理暂行规定》、《彩票发行与销售机构财务管理办法》(下称《办法》)。《办法》明确规定，彩票公益金、发行费用必须实施“收支两条线”管理，纳入财政专户管理。但对于收支两条线的细节并不明晰。
时至今日，还没有较高层次的彩票立法。
而对于彩票管理中心负责人与私企联手造假，造成彩票专项资金流失2341.26万元的做法，仍然是不符合《财政部彩票发行与销售机构财务管理办法》关于“加强国有资产管理，防止国有资产流失”的规定。
“而随着中国彩票事业的发展，审计报告中的问题之外是，在这场产业分配中，各个管理部门，以及地方和总局之间的利益之争才是问题的矛盾所在。利益的平衡，法律的制定和健全等需要一定时间来解决，而要解决根本问题，并不是我们一个部门的问题，而是几个部门的问题。”国家体育总局了解此事一位处长对此直言不讳。
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