中国纺织业：纺织品自由贸易究竟离我们有多远

　　继今年6月中欧就10类设限纺织品签署备忘录之后，10月12日至13日，中美纺织品第六回合磋商将在北京举行，业内人士对磋商结果持谨慎乐观态度。中国加入世贸组织后，WTO倡导的纺织品自由贸易曙光并没有如期福临中国企业。

　　　2005年1月1日，对于我国纺织业来说是盼望已久的日子，也是值得纪念的日子，因为这一天全球纺织品配额协定——WTO《纺织品与服装协定》结束了历史使命，全球纺织业自 由贸易将会到来。我国纺织业“摩拳擦掌”，准备大干一场，新上了大量设备，从业人员和生产能力骤增。然而刚刚过去一个季度，美欧对我国纺织品服装纷纷设限，根据中国纺织品进出口商会的最新监测报告，截至2005年9月9日，中国输欧10类设限纺织品中的7类已超过清关率，2类紧临清关率；截至9月7日，美国对我国9类设限纺织品中，除了刚刚设限的2类纺织品外，大部分已超过或紧临清关率。我国纺织业第4季度大部分设备将闲置，大批人员将面临失业，这就是WTO倡导的纺织品自由贸易对中国的影响。看来我国政府相关部门和纺织企业对此应对准备工作做得并不充分，过于乐观，那么纺织品自由贸易究竟离我们还有多远？

　　武长海

　　2008年前，“第242段”条款是主要制约因素

　　美欧对中国纺织品设限，援引的是《中国加入WTO组织工作组报告书》(以下简称《工作组报告书》)中的第242段条款。第242段条款是中国加入WTO的“条件”。我国在加入WTO谈判时做出了包括纺织品特殊保障措施条款在内的选择性保障措施承诺。

　　“242段”主要有以下特点：第一，从时间效力上来看，“242段”的法律效力为从中国加入WTO到2008年12月31日；第二，“242段”涉及的产品为原产于中国的《纺织品与服装协定》所涵盖的纺织品和服装产品；第三，“242段”是中国加入WTO时对其他WTO成员做的单独承诺，是单向的。“242段”对中国遭受不正当保障措施后的救济权利并没有规定，缺乏救济性；第四，“242段”规定的只是数量限制；第五，对何种情况下为“市场扰乱”并没有具体规定，对认定“市场扰乱”缺乏一个客观标准，这为一些滥用该条款的WTO成员提供了借口；第六，磋商提起国可以自主采取“设限”措施，“242段”(d)项规定：如在90天磋商期内，未能达成双方满意的解决条件，提出磋商请求的成员可根据提出磋商请求的当月前的最近14个月中前12个月进入该成员数量的7.5%(羊毛产品类别为6%)的水平对磋商涉及的一个或多个类别的纺织品或纺织制成品实行限制；第七，对同一种产品不得重复实施“设限”，这一点在《工作组报告书》242段中文版里是有明确规定的，然而美国的司法实践突破了这一点。2003年11月18日美国宣布对我国胸罩等三类纺织品根据“242段”设限，2005年又对胸罩设限；第八，在《工作组报告书》242段中文版里也规定设限最长时间不能超过一年，然而2003年美国对我国三类纺织品设限一年期满后并没有自动解除。美国纺织品进口商会对此在美国法院进行了起诉和上诉，要求解除对我国纺织品的设限，然而败诉。在美国司法实践中设限是可以超过一年的，而且一年到期后不需申请政府就可以自主决定继续延长时限。在“242段”的理解上，欧盟的认识基本和美国是一致的。

　　从以上“242段”的特点来看，对我国纺织品存在着严重的歧视，对我国和世界纺织业的发展是极其有害的，因为它妨碍了全球纺织业自由贸易的发展。世贸组织总干事素帕猜在太平洋盆地经济理事会的一场演讲说，“解除纺织品配额对全球经济有益。对某些国家来说，这需要一些调整上的成本。”素帕猜没有指明那些国家，但是显然他所指的是美国和欧盟。

　　美欧对我国纺织品设限是对“242段”的滥用。如果说包括第242段条款在内的歧视性的选择性保障措施是我国在加入世贸谈判时的无奈之举，或者说，尽管中国在加入WTO的时候，我们作为让步同意了这个条款。但是，这是中国加入WTO有进有退、权利义务的平衡。我们承认第242段条款的法律效力。但是我们所要求的是要严格按照第242段条款所规定的内容和程序来进行。美欧依据第242段条款对中国纺织品实施设限的行为，其依据是不充分的，时间是过于短暂的，判断是不科学的；美欧设限行为是对WTO规则的滥用。

　　第一，事实认定方面的错误。第242段条款规定，WTO成员认为在原产于中国的纺织品和服装产品对本国产品造成“市场扰乱”，或“威胁阻碍这些产品贸易的有序发展”，则可请求与中国进行磋商。请求进行磋商的成员在提出磋商请求时，应向中国提供关于措施请求的原因和理由的详细事实声明，并附能够证明下列内容的现行数据：(1)市场扰乱的存在或威胁；(2)在该市场扰乱中原产于中国产品的作用。

　　援引第242段条款是有非常严格的条件的。首先是“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”的认定。尽管第242段条款未对“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”进行明确界定，但是依据我国《入世议定书》第16条第四款的规定，市场扰乱应在下列情况下存在：一项产品的进口快速增长，无论是绝对增长还是相对增长，从而构成对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业造成实质损害或实质损害威胁的一个重要原因，包括进口量、进口产品对同类产品或直接竞争产品价格的影响以及此类进口产品对生产同类产品或直接竞争产品的国内产业的影响。因此，“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”的认定，至少应该考虑四个因素：第一，中国的纺织品短期内是否存在着快速增长；第二，如果是快速增长的话，它对于美欧市场的价格是不是有明显的影响；第三，在这种情况下，进口国国内的产业有没有实质性的损害；第四，中国纺织品快速增长与进口国国内产业的实质性损害存在因果关系。在这些实质审核标准问题上，美欧不仅没有向中方提供详尽的数据，而且和我们对具体事实的分析有很大的差距，美欧无视这种差距，完全根据自己的凭空想象来认定“市场扰乱”或“市场扰乱威胁”，是违背事实的、也是不负责任的。

　　第二，在程序方面的错误使用。依据第242段条款的规定，WTO成员认为在原产于中国的纺织品和服装产品对本国产品造成“市场扰乱”，或“威胁阻碍这些产品贸易的有序发展”，则可请求与中国进行磋商。双方将在收到这种请求后90天内，尽一切努力就双方满意的解决办法达成协议，除非双方同意延长该期限。如在90天磋商期内未能达成双方满意的解决办法，则磋商将继续进行。提出磋商请求的成员可对磋商涉及的一个或多个类别的纺织品或纺织制成品实行限制。但是，美国纺织品协定执行委员会(CITA)于2005年4月4日开始启动针对中国生产的棉织衬衫及上衣、棉质长裤、棉质和人造纤维内衣3大类出口纺织品发起为期90天的调查，至2005年5月13日，距宣布开始调查不过30多天，调查结果还没有出来，更不用说向中国提请磋商、提出证据和之后的90天磋商，美国就决定对来自中国的棉制裤子、棉制针织衬衣、棉及化纤制内衣实施特别保障措施，规定今年中国这3类服装产品对美出口量增幅不得超过7.5%，这完全违背了第242条款规定的程序。

　　可见，美欧这次挑起纺织品特保争端，无论是在程序方面，还是在进口对国内产业损害或损害威胁的认定方面，都存在明显的瑕疵，美国的做法违规之处尤多；美欧在援引第242段条款对我国纺织品设限时，于实体标准认定和程序规则的适用上均构成了对WTO规则的滥用。

　　中欧纺织品协议留下的“后遗症”

　　2005年6月11日中欧就10类设限纺织品签署了备忘录，备忘录规定：在2005年6月11日至2007年底期间，对上述10类纺织品合理确定基数，并按照每年8%至12.5%的增长率确定中方对欧出口数量。欧盟承诺在2005至2007年期间，对于上述10类产品之外的2005年实现一体化的中国纺织品克制使用中国加入世界贸易组织报告书第242段条款；2008年，对所有2005年实现一体化的中国纺织品克制使用“242段”条款。对于这样的结果，舆论界都定义为“双赢”，但认真分析，实质是有限的“双赢”。

　　首先，此协议本身就是对全球纺织品贸易自由化的减损和破坏。美欧滥用WTO规则，对我国纺织品设限，其实质是贸易保护主义的抬头，是美欧贸易双重标准的体现。正如薄熙来所言，“在美欧发达国家有竞争能力的产业里，美欧是极力倡导自由贸易的。但是，对于发展中国家能够挑战它们产业的一些产品，就马上搞贸易保护主义，关上大门，我认为这是双重标准”。中国是纺织品贸易体制长期被扭曲的最大受害者，由于配额的限制，中国纺织品服装出口一直受到压制，配额取消后部分产品产能得到释放，在短期内出现较快的增长是自然的、合乎情理的，相信经过一段时间以后，出口增长将趋于正常。对中国纺织品按照WTO规则参与全球竞争的初步结果，大可不必过分反应，如果开这样一个不好的贸易保护主义的头，将给未来WTO一揽子协议中很多具体国家、具体产业的新竞争格局带来冲击，并产生后续的不良反应。

　　其次，此协议配额的增长与我国纺织业的增长能力相比是有限的，甚至是微不足道的。随着2005年1月1日WTO《服装与纺织品协定》(ATC)失效，盼望已久的纺织品自由贸易即将来临，国内大量纺织企业纷纷扩大生产设备，准备“大干一场”；香港地区、台湾地区和国外大量纺织企业也纷纷转移到中国大陆，想利用中国廉价劳动力生产成本，准备“大赚一笔”。在这样的背景下，中国大陆的纺织品生产能力成几何增长。在2005年前4个月，从中国出口到欧盟的纺织品成倍增长，导致欧盟采取“特保”调查措施；2005年6月11日中欧达成《中欧纺织品协议》，在2008年12月31日前，对中国10类纺织品在按年8%至12.5%的额度增长配额。对于这样的增长额度，相对于目前我国纺织品生产能力，无异于杯水车薪，严重制约了我国纺织业的发展。

　　再次，对于这样的谈判结果产生了以下结果，一下就规定三年我国有限的配额，时限是否太长了？因为世界贸易的发展从趋势来看21世纪将会以中国为中心，从我国的对外贸易数据的统计来看，每年的增长极大，现已经成为第三大贸易国；据预测，不久的将来我国将成为全球第二大消费国，有这样的王牌在手，我们何必一谈就是三年呢？一年一谈会怎样呢？如果明年我们能争取更主动的外贸地位，就可以争取到更多的配额。这是我们今后与美国谈判也应当注意的问题。

　　最后，欧盟并没放弃在2008年使用“242段”条款，在协议里只是说2008年，对所有2005年实现一体化的中国纺织品克制使用“242段”条款，但这种承诺是多么的模糊，并没有任何效力，欧盟在2008年照样可以随时使用“242段”条款。

　　2008年至2013年，议定书第16条将是主旋律

　　《中国加入世界贸易组织议定书》第16条又称为“特定产品过渡性保障机制”，规定：如原产于中国的产品在进口至任何WTO成员领土时，其增长的数量或所依据的条件对生产同类产品或直接竞争产品的国内生产者造成威胁或造成市场扰乱，则受此影响的WTO成员可请求与中国进行磋商；如磋商未能使中国与有关WTO成员在收到磋商请求后60天内达成协议，则受影响的WTO成员有权在防止或补救此种市场扰乱所必须的限度内，对此类产品撤销减让或限制进口。“议定书”16条具有如下特点：第一，同样是只针对中国可以实施的歧视条款；第二，只是对“市场扰乱”规定的更明确些，但具体实施时仍有很大的自由度和分歧；实施的目标更加广泛，包括所有原产于中国的产品；第三，实施的期限为我国加入世贸组织时起至2013年12月10日；第四，规定了任何此类行动应立即通知保障措施委员会，相对于“242段”条款要规范些。“议定书”16条的上述特点决定了此类特保的发起同样也很容易被滥用。2008年12月31日，“242段”条款失效后，“议定书”16条将是横在我国对外贸易面前的另一道坎。

　　我国纺织业将如何应对

　　从上面的分析可以看出单从法律的角度来讲，在2013年前我国纺织品出口就将面临重重障碍。面对这些不利因素，我国纺织品应如何应对呢？

　　首先，对于纺织企业来说，要加快技术改造，提升纺织品的品质，走“品牌”之路，调整和提升出口产品结构。温州服装就主动采取了应对措施。温州服装以前主要是通过华侨在做外贸生意，没有与真正的外商进行合作，没有正规的合作对象，造成出口的产品一直以中低档产品为主，产品附加值不高，影响了自身的发展。对此，温州纺织界练好“内功”，做好自身内部调整。当地的9家服装企业已经组成了欧派联合体，形成产品联盟，并组织参加国际服装服饰展览会。另外，鼓励我国纺织企业可积极尝试到国外投资办厂，绕开欧盟对我国纺织品出口的限制。

　　面对复杂多变的形势，企业还应加强自律，积极发挥纺织协会的作用。

　　对于企业争相杀价，恶性竞争，最有效的应当是采取行业自律的办法，所以纺织行业协会一定要有权威性。

　　另外，加强政府的指导和调控作用。国家政府主管部门应当对各国纺织行业状况进行跟踪调查，定期发布国别纺织行业状况报告，使纺织企业在出口时心中有数；帮助纺织企业技术改造，开拓市场；在配额的管理上，有步骤地实行配额招标，把配额给予那些具有国际市场

竞争力的企业；改变我国的出口战略，加快实现出口“规模导向型”向“效益导向型”转变，使对外贸易从数量扩张向质量提高和国际竞争力提升转变；提高加工贸易料件的本地化率以延长加工贸易在中国国内的价值链；注重外贸政策与外资政策、产业政策之间的相互协调。

　　作者简介：武长海，国际法学博士，新华社特约评论员。