铁路投融资改革的症结与方向 政企分开是关键

　　本报评论员 王梓 主持

　　9月20日，铁道部组织了“中国铁路投融资改革论坛”，铁道部副部长陆东福表示，铁道部确立了“政府主导，多元化投资，市场化运作”的铁路投融资改革总体思路，通过组建规范的铁路公司，实行市场化运作。而发改委官员称，将进一步深化铁路价格改革，允许铁路实行管制下的适度灵活的定价制度。

　　铁路在我国的交通运输体系中举足轻重。铁道部以往公布的数据显示，2001年铁路完成的客、货周转量占全社会比重分别为36.3%和54.6%，而铁路建设一直处于供不应求的状态。根据2004年初国务院常务会议讨论并原则通过的《中长期铁路网规划》的要求，中国铁路历程要从2003年底的7.3万公里增加到2020年的10万公里，完成这个目标需要2万亿元，平均每年的投资额在1000亿元以上，目前每年500亿左右的投资规模远远不能满足资金需求，投融资改革亟待推出。

　　铁道部2005年7月22日出台的《关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见》，明确了铁路向非公资本开放铁路建设、铁路运输、铁路运输装备制造、多元经营等四大领域，同时提出了探索合资铁路经营机制在内的七项措施。

　　至此，铁路投融资的政策门槛基本解决，只要主导部门有足够的决心，则外资和民营资本的进入以及多种融资方式都值得期待。但是，这并不意味着铁路投资长期以来严重不足的深层次矛盾就此解决。

　　在铁路投融资体制背后，隐藏的最大问题是政企不分，这个问题不解决，铁路公司化运作的瓶颈就难以消除，而之前的网运分离、网运合一等一系列改革的失败，都可以溯源于此，目前正在进行的主业辅业分离、辅业改制也很难走远。铁道部显然看到了这一点，2004年11月，铁道部组建了中国铁路建设投资公司，开始了政企分开的探索，更深层次的改革却非铁道部力所能及，铁道部行政与经营职能的彻底分离，监管与经营职能的分立，都不能指望铁道部的自主改革完成——铁路改革需要更高层次的主体推进。

　　近期，本报特邀国家发改委综合运输研究所所长董焰、国务院发展研究中心技术经济部部长郭励弘、中银国际首席经济学家曹远征、发改委经济体制与管理研究所基础设施研究中心主任史立新共聚21世纪北京圆桌论坛第58期，就铁路投融资改革与铁路整体改革等问题，进行了深入探讨和交锋。

　　铁路投融资困境

　　《21世纪》：我国铁路投资的历史和现状如何？为什么要进行投融资体制改革？

　　董焰：铁路融资困难，是由于面临着国民经济新的发展要求，需求增大而给铁道部带来的资金紧张的问题。铁道部也想走出资金的困境，走多元化融资渠道，这一点在其政策发布和对外招商融资的行动中得到了证明。在目前的体制框架下，铁道部也在积极筹集资金，争取实现跨越式的发展。当然，也不是完全靠体制改革才能解决资金问题。国家和地方政府可以加大投资力度，毕竟铁路是关系国际民生的重要部门。

　　曹远征：对于大陆国家来说轨道交通毫无疑问具有重要意义，铁路要实现跨越式发展，按照铁道部2020年规划，需要20000亿元投资，现在筹集到的不超过10000亿，缺口在一半以上。这就要求必须进行市场化融资，而前提就是要实行政企分离。因为只有经营公司化，有真正意义上企业的资产负债表，才能谈到融资问题。

　　史立新：铁路在我国非常重要，但发展相对滞后。第一，在货运方面，煤炭占铁路货运的40%多，原因是以公路运输煤炭、石油、钢铁、矿物等等重要原材料的社会成本都大于铁路。第二，在客运方面，铁路运力大且价格相对低廉，而且中长途的旅客客源比较稳定。中国铁路的发展比较滞后，现在的运能处于紧绷状态，周转运输密度是世界平均水平的四倍，居全球第一。也就是说中国的设施设备利用率是全世界最高的，即使在这种情况下，局部地区还是有货运不出，旅客买票难。

　　作为基础设施，铁路这种资源垄断的属性导致其推广成本和投资都很大。另外从盈利的角度考虑，尤其国土开发型的新项目，资金回收期比较长，尽管盈利期长、稳定，但是盈利率并不高。国家要对它实行价格管制，尽管有调价空间，但是价格弹性不大。

　　包括铁路在内，我国其他基础设施的已经进行的改革解决的都是资金问题，而不是效率低下的问题，改革初衷都围绕着怎么去融资发展，怎么解决短缺问题，这是我国基础设施改革的一个共性。

　　董焰：经过研究和探讨，对于铁路建设专项基金我们的主张不能取消，从今年的情况来看，财政部保留建设基金势在必行，也是一个无可奈何的选择，因为找不出更好的办法替代。铁路建设基金在八五期间合计615亿元人民币，占整个铁道部投资的50%多；九五期间，开发银行加大了贷款力度，铁路建设基金2384.8亿在总额里占1／3，达到879亿，平均来说铁路建设基金占投资42%以上。建设基金由铁路运输附加费构成，铁路虽然经营很好，但是根据我的计算，由于价格受国家控制，而建设资金又挤占了运价上升的空间，导致铁路效益很差，铁路的整个固定资产资金年利润率只有0.2%。

　　预计今后几年，建设基金还将占资金需求的1／3以上，加上银行贷款额接近400亿，铁路债券每年保持150亿的发行额，总计850亿左右的承价才能保证铁路的建设筹资的总额在950亿-1000亿之间，尤其是今年铁道部又和许多部、省签订了一系列项目协议，这又需要一大笔投资，这种情况和铁路的中长期、跨越式发展规划是不相适应的。按铁道部安排，2003-2007年建设总需求是4500亿，2008-2010年最少3000亿，2011-2015年要5000亿，2016-2020年要6000到7000亿，总体上约为17000亿-18000亿，筹集如此之多的资金是有相当的困难的。

　　《21世纪》：2004年1月7日，国务院常务会议讨论并原则通过了《中长期铁路网规划》。按照规划，我国铁路平均每年至少需要投入1000亿元，而铁道部提供的数据表明，近几年来，我国铁路建设投资规模基本保持在500亿元至600亿元之间，如此巨大的资金缺口，不得不求助于投融资体制改革，诸位对改革的前景和路径如何判断？

　　董焰：最近，铁路部门出台文件“开放四个领域”，欢迎国内外各种所有制的主体来投资。在和地方合作的协议中，以铁道部控股的情况下，各出50%，把一部分资金需求转移到省，把铁路的中长期规划和各省修建铁路的意愿结合起来，让地方政府出资兴建铁路。

　　同时，铁道部发展计划司授权组织各省、区落实“十五”末项目的融资问题，在70多个项目中有1／3得到落实，当中又有1／2具备开工条件。地方资金也有困难，也要拓宽资金来源，他们还要承担铁路部门不愿承担的征地拆迁补偿的巨大费用。

　　曹远征：总体而言，铁路投融资的金融工具最重要的是不能单打一，它涉及到股权、债权等各种可能的金融创新工具及其搭配，使用方式也应该是滚动的。我们希望，第一，铁路债券成为债市主体，形成滚动发行、长短期限和结构各方搭配全面得当的融资方式，这样一方面铁路可以获得资金，另一方面健全了中国债券市场，重要的是让铁路债券成为主体债而不是分期的，割裂的债券。第二，积极推进资产证券化，并可以引入保险资金等。

　　史立新：投融资体制的改革现在有两个方向。投融资体制改革，首先政府是直接提供者，完全市场化也做不到。二是投资如何去带动发展。我们强调通过PPP即公私合营的方式，在这种框架下政府要发挥主导作用。而政府发挥作用，也要体现在社会投资环境包括政策环境和体制环境的改造上，比如税收和金融。

　　如何实现投资主体多元化

　　《21世纪》：我国铁路投融资体系能否真正实现多元化？实现多元化是否要以打破垄断为前提？

　　曹远征：铁路是一个调度系统，由于自然垄断的性质无法克服，只能通过监管来减轻。中国的铁路在全世界是调度效率最高的，所以在运力紧张的情况下支线肯定排后。支线需要大量投资才能与干线做成平行线竞争，这在任何一个国家都是不上算的。美国之所以有平行线模式，是因为铁路运力富裕，要与公路竞争。在能源日益紧张的今天，我们不可能发展美国的模式，公路对铁路没有竞争性替代的话，铁路的垄断就会一直存在，这不是靠一般意义的打破垄断就能做到的。

　　史立新：实际上准入包括三部分，一是准入的门槛，从政府的角度设计门槛。二是投资者愿不愿意进不进，进去以后要符合日常监管的规则。第三就是退出涉及到保护各方利益的问题，既要保护国家利益和公共利益，也要保护投资者利益，这里有一个规则，不是简单的盈利模式的问题，如果谈到盈利模式，就谈到具体的融资技术了。

　　投资主体多元化程度不高的原因比较多，对资源垄断型产业而言，抑制垄断比打破垄断更重要，打破垄断的成本过高，硬拆未必就好，所以说才有监管，政府监管可以抑制垄断企业对市场其他主体的破坏。铁路资源的垄断性是客观存在的。国际上有四种到五种铁路的模式，一种是美国式的，平行线竞争，竞争十分充分。再一个模式是欧洲网运分开模式，第三是日本区域公司模式，第四个是我们现在这种包括前苏联的形式。

　　郭励弘：发改委的投资体制改革很明确，就是项目审批制度的改良。

　　中国铁路建设成就相当大，建国初期是两万公里，发展到现在是七万四千公里，印度在1922年就有6万公里，现在还是6万公里。现在有好多人把一些重要产业，或者说属于天然垄断的产业问题归结于垄断。中国在垄断情况下铁路取得了不小的成就，要继续开拓铁路事业不是简单地靠竞争、特别是国有资本之间的竞争来解决这个问题。这个出发点不正确，很可能达不到预期目的。

　　曹远征：对民营企业开放投资战略调整应该有清晰模式。民营和国外资本能否进入还要拆分开来，比如广州到北京的行包车现在就被个人承包。客运、行包、集装箱、餐饮等等只有分开来才能吸引外资和民营资本。

　　郭励弘：英国上世纪末才把铁路民营化，它原来是一家公司，但是为了民营化把铁路拆成一百家，包括维修、制造、线路运营，最后民营化的成果也不是很理想。如果政府资本不想退出，却没有资金维护，这就是因为国家把持本来是完全竞争性的产业，使应该由国家来做的产业又得不到资金的扶持。

　　我认为，哪些产业应该先让民营进来，哪些由于技术因素、资本门槛应该往后拖，要有一个顺序安排。铁道部的工作包括铁路建设、线路运营和机车制造，这三个也应该有顺序。我认为最应该民营化的是机车车辆制造，这在任何国家都是一个竞争性的领域，不会由政府资本来把持。第二步应该是运营公司。铁路建设起码在二十年内不太可能民营化。举例来说，日本原来铁路建设100%是政府资本投资，其中75%出自中央政府，25%出自地方政府，一旦建成，就无偿交给国有铁路公司来运营。结果国铁运营公司亏本很厉害，这说明它的公益性和外部性。

　　董焰：近日铁道部积极召开国际会议包括前一阵子召开的集装箱运输的国际讨论会议，也是要争取外商投资。国外大物流厂商很愿意来建设中国的18个重点的集装箱基地，马士基公司曾向我咨询，8月30日讨论的《关于合资建设经营中国铁路集装箱中心站铁路项目股东投资意向》，与会的包括中国国际海运集团、新世纪投资公司、美国总统轮船公司、香港汉采投资、北京珠江和大连港集团等等，但是这样的会谈目前还是谈而无果。

　　从会议情况来看外商不是不愿意投资，他们看到了中国潜在的市场前景和长远的商业利益，但是对目前的投资体制、运营管理的控制以及外商权益的保证，铁道部没有拿出清晰的条文，外商只是处于了解中国政府意向的阶段，没有进一步的行动。到了开放“四大领域”就是具体落实外资注入的问题了。

　　另外，我想民营企业是有投资欲望的，因为大型盈利企业都是国有垄断集团在控制，民营资金只在房地产领域介入较多，在石化、高速公路等等领域都非常少。中国居民存款和民营企业的融资能力都很强，之所以不能进入铁路领域，原因不外乎改革的深度问题，以及铁路如何处理民营和国有资本关系的问题。随着改革力度的加大，这个问题能得到逐步的解决。即使铁路部门改革成为大国有企业，由于铁路的特性，路网调度的统一性，民营投入受整体路网的制约，这种体制下民营企业仍没有话语权。中国铁路投资只能靠建设资金，靠国家贷款和国家财政、铁道部、地方政府来融资。即使政企分开后某些线路放开让民营企业经营，能解决一部分资金投入问题，但总体上还是国有力量占主导地位。

　　《21世纪》：多元化投资必然面对“市场化运作”的挑战，在未来投资的模式上，诸位如何考虑？

　　郭励弘：在运营模式上，首先可以考虑BOT。BOT就是合营或者政府和民间合作，实际上BOT是特许权经营的一种，获取特许权经营者只强调建设。各省都有自己的特点，上海的特点，第一它是强政府，第二国有资本比较强大。城市基础建设起步的时候主要是BOT，到后来资金跟不上，进入21世纪以后才逐渐开发BOT。在四川、成都这样的地方，本来国有经济力量不强，又急着上好多基础设施，只能一步改革掉了，花很大的力度，广泛吸收民间资本。浙江最典型的就是温台地区由民间资本搞的城市基础设施。铁道部比较接近上海的状况，国有资本是垄断的，或者如果让民间一步步来，不妨先BOT，BOT最大好处是在建设前、建设中都有很多制度可以不改。

　　铁道部与其做这种投融资体制改革，不如就拿几个项目来试，而且这种项目最好有一头和铁路网连接，另一头不连接，这样更容易操作一些。

　　董焰：整个铁路部门就是一台连动机，一张大路网，它的经营模式对民营企业能否进入铁路领域并不是最重要的，关键是经营者的权益如何得到保证。单独的模式问题是没有意义的。主要是管理方式和指导思想，如果以提高效率，创造利益为前提的情况下，其他问题都容易解决。

　　合资铁路之辩

　　《21世纪》：合资铁路是一种比较好的投资多元化尝试，但并没有收到好的效果，其原因何在？未来的投融资多元化改革能否避免重蹈覆辙？

　　史立新：一个行业投资的多元化的前提是行业的准入放宽，放宽是一个渐进的过程，它打破了单一化的格局。多元化最大的标志是合资铁路的出现，合资铁路从1980年代开始就有了，1992年8月份当时国家计委和铁道部联合发文，明确提出来发展合资铁路。后来完成合资的有29家铁路，几乎现在新项目都属于合资铁路，这当中做重组的比较多，整体投资额大概有1000多亿。

　　郭励弘：所谓合资铁路无非包括中央政府的国有股，地方铁路股和地方政府股，甚至还有一些国有企业股。1980年代以来很多地方建了合资铁路，他们感到铁道的运输重要，也觉察到光靠铁道部不能解决问题，其中恐怕最多的是河南。合资铁路如果完全在省内跑的话问题不大，但是早晚要跟国铁接线，这中间就会有个中央股份跟地方股份的矛盾。

　　董焰：合资在不同主体主导下有不同形式，有企业共同参与，也有地方政府和铁道部合资，还有利用世界银行的贷款修建铁路的项目。如果当时合资铁路得到充分的发展，今天的许多问题也就不再称之为问题了，因为运营模式的改革一定会牵动体制的改革。当时有人提出，铁路的固定资产如果盘活合资入股，资金的问题就解决了，但是这种建议没有被采纳。

　　1990年代初我们研究得出结论，合资铁路非常好，我们也主张大力发展合资铁路，但没有得到重视。其实现在所推出的改革都类似于合资铁路，而合资铁路一直没有发展起来的主要原因是长、大干线都不允许搞合资铁路，允许的路线距离都比较短，而且是省内经济不发达地区的一部分线路，运量有限，又受到国企排斥。另外这些铁路本身都是靠贷款建设起来的，运价也相对高，在公路快速发展后，受到的影响就更大了。

　　曹远征：合资铁路有一个技术上的困难，铁路运货一定要到达目的地，要通过干线，也不能改换其他路径，否则经济上就不合算。它存在统一调度的问题，合资铁路单独核算，运价较高，货主不满意。某种意义上来说，铁道部在补贴合资铁路，分流货运量，合资铁路才有运营收入。正是铁路技术问题导致了这一系列的问题。

　　做支线的合资铁路要考虑三个问题，一是做省内物流才有意义，而且进入干线的流量不能大，否则就会出现瓶颈问题，二是要和干线有联络线，三在成本上还要有所考虑。支线质量不过关，没有钱又改造不了，就会影响整个铁路网的效率。

　　政企分开是关键

　　《21世纪》：在深化铁路体制改革中，政企分开无论对真正市场化的经营还是独立有效的监管都至关重要，诸位对此怎么看？如果要政企分开，未来的体制架构如何设计？

　　郭励弘：各个国家不一样，比如美国初建的时候，

资本市场不发达，利用了欧洲资本市场建立整个铁路网络。欧洲和日本一开始都是政府来搞。英国90年代以后才开始强调民营。

　　行政和资本的分离绝对必要，十六大一个很好的动作就是成立了国资委，这一举动体现了出资人有代表机构，政府所有的监管应该在制度建设上体现，从前政企不分，必然只偏向国民经济中的国有经济这一块。以后经济就是国有经济加民营经济。资本和行政不分开，民间资本很难得到公平待遇。国资委刚成立并不完整，起码金融口没有资本代办机构，后来成立了汇金公司。同样一些公益性比较强的政府，政府部门还在直接投资，包括铁路，水利，因为它们没有纳入国资委管理范围。对外这些项目完全应该有资本代表机构，按照资本的运作方式来管理国有资本。如果国有铁路就是一家公司，它不操心改革不改革，它只操心自己怎么管理好，这完全不同的，如果都让一个部门管，是管不好的，几十年的经验已经证明了。

　　董焰：网运分开是具体的方案问题，怎样才是最合适的要按小平同志所讲的“一切靠试验来判断”。现在最大的问题是政企要分离，分离后随着机制的改革，可以在尝试中寻找最好的模式。网运分离可以先按现在的模式做，把负责运输的部门作为国有铁路运输总公司划归国资委，剩下的行政管理部门仍然叫铁道部。政企不分的问题主要是产权不明晰。分局撤掉后，剩下16个路局，路局本身不是真正的企业，铁路法中的相关规定也不健全，分局结算、运营、组织还是由铁道部掌握，企业的积极性和活力受到了很大的影响。要知道行政管理上的高度集中和制度集中是两个概念，目前是混淆了技术上的高度集中和管理上的高度集中。

　　有些行业由于生产特性必然有垄断，但不是行政垄断，行政垄断还有发展为寡头集中的趋势，这是个很重要的问题。我不反对一般意义上的垄断。

　　铁路还没有到所谓南北分拆这一步，目前最重要是要加快政企分开，根据它运输的特性，到底是网运分离还是主辅分离，日本模式都可以研究和局部试点。网运分离有优点，但也有很多不足之处。网运合一中各个条块的互相联系也增加了交易成本，这些都是要深入探讨和研究的。关键是加快政企分开。

　　曹远征：货运、客运、装车这些轨道之外的东西就可以先行市场化。干线的问题可以以后讨论，我个人认为铁路干线网运分离比较合适。铁路垄断是天然存在的，和水等公用事业是一样的，不是充分竞争行业，其垄断是客观的，是要靠监管而不是靠竞争能解决的问题，否则就会造成资源的极大浪费。自然垄断的行业的最主要特点是有了竞争反而不如没有竞争者，所以要加强监管。

　　网运该分该合是目前还无法说清的问题，我认为现在可以“从农村包围城市”，利用已有公司比如铁龙，广深，北亚等把业务拨入其中，利用资本市场，进行新的建设，用活这些公司。在不影响干线的情况下，从支线开始组成公司，当然有些是无法进行市场化融资的，比如

青藏铁路公司和南疆铁路公司都是亏损的，但是京沪铁路、武广客运等线是可以组成公司融资运营的。这样做不仅不会伤害铁路框架，也为日后网运分离，区域公司发展等模式留出讨论的空间，而且也现实地起步改革，这是铁路发展的三个关键问题。

　　铁路的发展在未来几十年内是十分重要的，而未来的大发展逼紧铁路要尽快进行体制改革。如果从全球趋势看，有四化是铁路必须加以重视的，即客运公交化，货运物流化，服务专业化，这三化的核心就是经营企业化。客运公交化方面，未来短途、城际客运将会变得十分重要，主要在三个重点区域，包括

长三角，珠三角，京津冀，铁路与城市轨道相连形成交通网，可以提升客运功能。这其中的首选的试点是珠三角地区。因为这一地区流动人口多，且都在一个行政区内，城市化程度又高。

　　客运公交化可以作为一种投资考虑，不一定要营运，因为公交营运是另外一回事，但铁路部门可以参与投资和管理等方面。货运方面，点对点运输铁路利润很小，一定要把物流做起来，这样可以使收入高出原来的两三倍，而且有物流业务融资也相对容易。再有，铁路有多种经营、第三产业部门，比如行包、快运等等，这些部门未来还会存在，但是它一定要实现服务专业化，而不能靠运力紧张，赚取垄断差价。

　　只有公司化才能面向市场经营，进行市场化融资，如果没有这个核心的话，政企不分，上述三条都做不到。举例来说，如果把珠三角的客运业务都交给广深这个已经在海外上市的公司，它的融资能力就会迅速增强。它可以同广东铁路公司共同参股，修建轻轨等等，依此类推，我们至少先解决一个区域的问题。长三角、京津冀地区也可以这么考虑，这就是从外围做起，农村包围城市。既不伤害原有格局，又能在短期之内解决燃眉之急，而且它的发展方向是正确的。

　　(见习记者戴志勇，实习生田野、刘艳艳参与整理)