|
中国纺织品的“压港危机”，仅就数额而言，本来是一场“茶杯里的风波”，却成为对后配额时代配额管理的一场盛大反讽
□本刊记者 楼夷 叶逗逗 实习记者 张映光/文
9月14日，经历了一个多月的封关之后，堆积在欧盟各国海关的8750万件中国纺织品与
服装，终于得以放行了。
这是在国际贸易史上上演的极富戏剧性的一幕。此时，离6月11日《中欧纺织品谅解备忘录》的签订只有三个月。在今年上半年日益高涨的纺织品贸易摩擦背景下，中欧达成协议，确定了未来三年内十类中国纺织品与服装对欧盟的出口数量。
但是，就在双方以为大局已定、未来三年中欧纺织品贸易争端得以一次性解决时，一场压港危机突然爆发。7月和8月，来自中国的套头衫、裤子、T恤等由于数量超过今年配额限度，接连被禁止通关。到9月初，十类产品中已经有九类遭到封关。堆积如山的货物，引发欧盟企业的缺货危机。
中欧双方不得不重新回到谈判桌前。经过8月底和9月初的两轮紧张谈判，双方最终各退半步，于9月5日签订《磋商纪要》，就压港货物的解决达成一致。
然而，相关各方已难以回归今年6月时的乐观心情。
事实上，由中国纺织品引发的这场“地震”还远远没有结束。中国纺织品在美国的压港数字依然在攀升，中美纺织品谈判迟迟未决，2008年以后的特定性产品保障措施威胁尚存。尽管中欧压港事件已经结束，但对于世界来说，“中国制造”带来的新挑战才刚刚开始。
祸起“管理真空期”
自中欧今年6月纺织品谈判以来，人们看到的是一系列快马加鞭的政府行动。八小时达成协议，九天后出台《纺织品出口临时管理办法(暂行)》；至7月7日，第一批可分配数量方案公布，这一切都好像给企业吃了颗“定心丸”。
但是，《备忘录》的实施将是在签约40天以后。根据《中欧纺织品谅解备忘录》，中国商务部临时管理办法的实施，需要经过30天的公示期，直到7月20日才正式开始。而欧盟的相关规则也需要待欧委会修改通过，直到7月12日才正式生效。
按照《备忘录》等规定，从6月11日到7月12日，双方出口和进口均无需申请许可证。从7月12日至7月20日，尽管进口商需要从欧委会申领进口许可证，出口商却无需从中国商务部领取出口许可证。因此这40天，十类纺织品的往来将不会遭遇中欧的“双向核查”。
这就是商务部所称的“管理真空期”，也是此后压港事件的祸根。
按照中国商务部8月21日的官方解释，正因为在这段时间内进出口不受任何限制，中欧企业趁机抢运，“企业的非理性行为”最终导致一年的配额在极短时间内消耗殆尽。
事实上，“无需申领许可证”并不意味着不受配额限制。根据双方的约定，协议从6月11日开始生效，因此到7月20日为止的40天里，十类纺织品的出口在中国不需要申领许可证，但到欧盟的那一端并非放任自由。
首先，这40天里的运量都需要从今年的出口配额总量中等量扣减；其次，7月12日以后，欧方的管理已经单方面生效，一旦进口数量超过总量限制，欧盟就会拒绝发放进口许可证。在中欧双方管理没有对接的“真空期”，配额的限制很刚性，但是潜在的。
不过，7月上旬，中国企业在乎的是到底能够进口多少，而非潜在限制。许多企业更多地把40天的管理空档视为可充分发挥的“天赐良机”，甚至连商务部自己也鲜少提及欧盟单方面管理生效可能造成的问题。在7月5日举行的相关许可证管理研讨会中，当问到6月11日到7月20日的限制问题时，外贸司负责人只是强调该时段为“管理空档期，企业出口不受任何限制”。
商务部如此胸有成竹，主要是对管理空档期可能的出口量大增已有准备，并且在未来配额发放中预留空间。由于对此已有预计，商务部在7月20日正式启动临时出口许可证管理时，仅发放了很少量的许可证，其中紧俏商品发放的配额量尤其少。比如套头衫才345万件，裤子1041万件，分别仅占6月11日至今年底中欧纺织品最高配额的5%和10%；也就是说，即使在管理真空期内套头衫和裤子的出口量达到今年配额总量的95%到90%，也不会超出配额范畴。
商务部外贸司负责人解释，这一数量，是在对6月11日后近一个月内相关类别在欧盟海关的平均进关速度及第三地转口因素的基础上测算确定的。但令人始料未及的是，一些畅销纺织品的出口量在管理真空期即将结束前的两天出现了暴涨——仅仅套头衫的增长就达到单日12%的增幅，最终冲破了今年的配额上限。
末路狂奔
这40天并非一体化以前严格限制的“配额时代”，也不同于6月以前的“自由贸易”。在7月20日的大门徐徐关闭之前，企业争先恐后地冲向港口，企图分到“最后一杯羹”。
多位纺织业界资深人士告诉记者，商务部实际上忽视了纺织企业的潜力。这种潜力很难用最近一个月的出口实绩估算，而是蕴藏在一体化之初就已经签订的大量合同中，并最终在7月下旬的末路狂奔中爆发。
在此期间，如果能够采取强有力的数量控制，保持稳定的出口量和出口速度，这40天或许能够平稳度过；但是，管理的真空期恰恰导致了数量控制手段的缺失。其中最明显的便是中欧统计数据难以匹配。
“差异非常大。”原国家纺织工业局行业管理处处长、现世之维集团总裁樊敏告诉《财经》，长期以来，中方并不统计转口的货物量，也无法统计其转口量；而欧盟一直按照原产地原则，把转口的数字也列入统计范围。
然而，在管理真空期，中欧之间来不及进行双向核查。欧盟依然延续了过去只看原产地的原则，对从香港等地转口至欧盟的中国纺织品也发放了进口许可证。
同时，大量欧盟进口商突击领证，亦加剧了双方的差距。樊敏介绍说，大量在此前签订合同的欧盟进口商早早提前报关，以图赶上最后一班自由贸易之车。
“欧盟要负很大的责任。”中国商务部有关人士事后总结称，欧盟超发许可证造成配额的大量透支，而中方单方面发放的许可证很少。
从6月中下旬开始，企业已经在进行“百米冲刺”了；到7月下旬，尤其是7月18日、19日到20日的最后几天，其日均出口量均创历史新高，当日出口量是以往年度的当日出口量的近百倍。
“我们要求企业加班加点，拼命做做做！”宁波太平鸟进出口有限责任公司总经理王定英对《财经》回忆说，“只有这个时间，大家都要赚钱。”
为保证一定的出口实绩，有的企业甚至不惜代价，采用空运等手段抢运货物；也有的企业虽然分到配额，却为了把配额留给明年，而将产品用别的类别申报，企图蒙混过关。
一向平稳的清关率开始成倍增长。
所谓“清关率”，指某一配额类别在设限国海关实际清关或换领进口许可证的数量占其配额总量的比例。以第五类产品套头衫为例，其清关率在7月7日仅为5.93%，至7月19日清关率也只到88%；到7月20日，突然飙升到100%。
中国纺织品进出口商会副会长曹新宇表示，这些出口大多源于很早以前签订的合同，但企业希望在正式发放配额前完成出口。
原国家纺织工业局行业管理处处长樊敏认为，虽然企业抢关的确存在，但最主要的原因，是商务部对于企业出口能力估计不足。“仅6类裤子，在7月18日和19日的出口量就相当于2004年一个季度的出口量。这是商务部始料不及的。”
于是，令人尴尬的局面出现了——在中国商务部7月20日开始中欧纺织品协议签订后的第一次配额发放时，套头衫的6800万件配额已经用尽；这意味着，尽管商务部此次下发给企业的套头衫配额只有5%，但这些配额已经无法使用，有的企业却已经开始了生产。
“政府应该提高政策的可执行速度，加强对突发事件的应变和处理能力。”樊敏认为，临时管理办法对纺织贸易磨擦等突发事件，没有真正起作用。如果该办法提前20天实施，将大大有助于遏制企业的无序出口。
商务部有关人士则认为这非常困难，因为“管理办法必须经过30天的公示期，这是行政许可法要求的”。
“谁在抢关”与“为何抢关”
几乎从一开始，中欧政府都不约而同把矛头对准了抢关的企业。那么，谁是这场“抢运风潮”的主角？
“我们公司没有一件产品在里面，因为我不会去赌博。”中纺国际成衣公司综合科的李灵敏对《财经》说，尽管握有配额，但这家大型纺织品企业中纺旗下的子公司并没有加入到抢运狂潮。
一位纺织业界资深人士告诉记者，拉动此次空档期出口高增长的主要是民营企业，大部分国有企业则持观望态度。“有的大型国有贸易公司出于规避风险的考虑，反而减缓了出口。”
最新的纺织品海关数据也印证了这一说法。今年1月到6月，国有企业出口纺织服装158.27亿美元，仅比上年同期增长1.77%；差不多同一时期(今年1月至7月)，国有企业出口纺织服装的出口增幅甚微，为193.4亿美元，仅比上年同期增长1.95%。大量的增长来源于私营企业，其同期出口额达157.26亿美元，比上年增长67.05%。
民企之所以敢冒这样的风险抢关，除了利润因素，另一个动力是为了争夺2006年的配额。“企业以为明年会跟今年的做法一样，采取申领制。”一位商务部有关人士告诉《财经》，“所以要多出口，争取明年更多的配额。”
按照今年6月19日出台的《纺织品临时出口管理办法》，企业2005年的出口配额，主要取决于2004年6月到2005年5月的出口量和出口额，出口量越大，则来年获得的配额就越多。
在纺织品一体化之前，传统上配额的分配倾向于国有大中型企业和贸易型企业。配额不够的企业，采取招标或购买其他企业手里剩余的配额。但是，此次的出口管理办法不仅摒弃了招标方式，也坚决杜绝配额的买卖。此管理办法的执行截至今年年底，对于过去出口基数不大的企业，在有限的时间里尽量做大出口实绩，便成为争取明年配额的现实选择。
在诸多因素的合力之下，即使到今年7月20日管理真空期结束后，中国输欧纺织品的出口量依然像滚雪球一般不断增长。到7月29日，根据欧盟海关的数据，第五类产品套头衫的清关率已达147.88%，T恤衫、梭织裤子、女士衬衫、胸衣、亚麻布等产品的清关率都超过50%。
此时，中欧双方都已意识到问题的严重性。代表零售商利益的欧洲商会多次发表声明，要求对压港货物放行。瑞典等四国贸易部长在《金融时报》联合撰文，要求欧盟解决问题。
中国也多次召开政府各部门与企业的联合会议，商讨对策。但是，双方的分歧太大。欧方提出大量调剂套头衫明年的配额，这个“寅吃卯粮”的主意遭到中方的拒绝。
8月9日，裤子的出口也在套头衫之后冲破今年的配额上限；
8月19日，女士衬衫被禁止通关；
8月22日，T恤衫、胸衣以及亚麻纱均遭遇封关。截至8月24日，中国输欧连衣裙成为又一个配额“见顶”的产品，这意味着中欧协议下十类产品中，已有七类的配额被用完。
重启谈判已经刻不容缓。
“马拉松式”谈判
8月25日晚上8点多，中欧在北京举行压港问题的谈判。这是一次技术级磋商。双方代表，分别为中国商务部外贸司司长鲁建华、欧盟贸易救济司司长维尼格等官员。
据参与谈判的商务部人士告知，此轮谈判的主要内容在于分清责任，“讨论这个问题怎么产生的。”
据记者了解，统计数据难以厘清，给谈判增加了难度。其主要原因，正是中欧的统计原则没有对接；同时，数据每天都在发生变化，也使确认变得更加困难。
8月29日，被寄予极大希望的谈判最终低调收场。当天，曼德尔森在布鲁塞尔发表声明，宣布已给欧盟成员国递交提案，要求对压港货物尽快放行；9月1日，曼德尔森再次敦促成员国尽快同意他的提案。但是，提案最终没有通过。
谈判的失败，给渐行渐近的中欧工商峰会蒙上了一层阴影，但中欧的联络并未间断。“大家都是认真的，想把这个事情解决好。”一位参与谈判的商务部人士告诉记者。到9月2日和9月3日，欧盟使馆终于给中国商务部发去了所需的数据。很快，消息传来，曼德尔森将赴北京参加中欧峰会，并继续就压港之事谈判。
9月4日上午10点半，北京饭店的18层北京厅。刚下飞机的欧盟贸易专员曼德尔森一行十余人直接步入谈判厅。
“他们很急切，连时差也没有倒，有的人谈着谈着就打瞌睡了。”接近谈判的纺织品进出口商会副会长曹新宇回忆说。到中午12点多，解决问题的基本原则已经谈妥。匆匆用过一些点心后，双方的技术官员开始在几个小圆桌拼起来的桌子上核对细节和数据，直到下午5点多，才核对完毕。
然而，布鲁塞尔的欧盟纺织品委员会对中方的方案依然持有异议。“他们希望大量动用2006年、2007年的类别配额，并且只用同一类产品的配额。”一位商务部谈判人士回忆说，“但我们认为这样灵活性比较小，所以不断争执。”
在技术官员核对数据的时候，曼德尔森抽空参加了凯宾斯基饭店举行的欧盟商会新闻发布会。尽管发言中没有谈及纺织品，但是曼德尔森手指前方，语带双关地说：“中欧会达成一个框架性协议，但我已经没有耐心了，我希望在某些问题上中欧可以走得更快一点。”
晚上7点，薄熙来部长、高虎城副部长等重新回到谈判桌前。期间，中欧官员数次休会，各自回到自己房间进行商议。“协议将达成”的消息不断传来，谈判厅外甚至一度摆上了签字桌和鲜花，双方的新闻官也赶到现场。然而，被搅动的媒体在兴奋了一阵后再度失望。
次日凌晨2点多，欧盟代表团和商务部新闻发言人先后向守候的媒体表示，由于在某些问题上存在分歧，双方将继续磋商。据谈判人员事后回忆，因为“一个很小的问题僵持在那里了”，双方一直努力到凌晨4点，“大家都觉得没有办法谈成了。”一位参与谈判的官员告诉《财经》。
此时，曼德尔森提出早晨8点继续谈判。尽管已经疲惫不堪，但中方谈判团的很多人并没有回家，而是在办公室过了一夜，等待接踵而至的谈判。
9月5日上午8点，薄熙来与曼德尔森再度开谈。当天下午，两人出现在中欧工商领导人峰会会场。
峰会上，人们从领导人的发言中听到了谈判接近成功的信号。一向作风严谨的温家宝总理在中欧工商峰会上特别脱稿指出，中欧纺织品贸易摩擦只是暂时性和局部的问题，不会损及双方商务关系。曼德尔森则表示，欧盟应该鼓励自由贸易，而不应视中国为威胁。简短的发言之后，曼德尔森离开会场继续谈判。
到下午3点多，双方的文本内容已经基本确认；4点，神情疲惫的薄熙来出现在中欧工商领导人峰会。他将布莱尔首相、巴罗佐主席、胡锦涛主席、温家宝总理比喻为“性能良好、功率强大的发动机”，推动中欧经贸关系的发展。
当晚21点，中国商务部部长薄熙来和欧盟贸易委员曼德尔森在刚刚达成的纺织品协议上签上了名字。持续了一个多月的中国纺织品压港危机终于走向和解。
“五五分责”的确切含义
《磋商纪要》宣布，对超出6月11日中欧纺织品谅解备忘录协议数量的部分，中欧将各自承担其签发的许可证数量；对于双方都没有发放许可证的滞港产品，中欧将平均分担责任。
“五五分责”的最终结果是：欧盟将增加4375万件(套)纺织品配额，中方则通过调剂今年剩余的棉布配额和借用2006年的部分配额，来承担另外的4375万件(套)。
根据协议，共有三大类产品将借用2006年配额，总借用量为2.4944万件，其中毛衫借用9985千件，裤子借用9149千件，胸衣借用5810千件。其余部分均通过调剂其它受限产品的配额解决：棉布由于使用量最少，分别调节给T恤衫427.01万件、毛衫1382.4万件、女士衬衫63.68万件、连衣裙6.81万件、亚麻纱8.47万公斤。
协议以调剂为主、少量借用2006年配额的方式，获得了中国纺织业界的普遍肯定。签订第二天，中国纺织品进出口商会副会长曹新宇公开表示，通过类别调剂的解决方式，一方面提高了相关类别数量的使用率，使得配额可以百分之百地用完，不至于浪费，另一方面可增加附加值。
纺织工业协会新闻发言人孙淮滨也认为，少量借用明年配额的部分，在中国纺织品出口中只占很小的部分，没有太大的影响。
然而，《磋商纪要》并没有把欧盟新增配额计入基数，这使得国内纺织业界颇为失望。“我们一直关心的一个问题是，借用的这一块能不能通过其他方式补上。”孙淮滨对《财经》说，如果能将今年增加的配额量列入今年的基数，则明年的配额就相应增加了，相当于补偿了对明年造成的损失。
此前，由于大部分压港货物的货款已经付清，且欧方在压港问题上责任较大，许多贸易专家认为，这一次谈判中方手中的牌更大，也因此希望在解决压港问题的同时，能为明年出口尽量拓展空间。但现在看来，《磋商纪要》意在止损，并无扩大胜果的打算。
又见招标
在此次压港危机之后，《财经》获悉，明年配额分配办法也将修改。一位多次参加配额分配方法讨论会议的人士告知，商务部已经确定，对于紧俏配额的产品，采取了一大半分配，一小半招标的双重标准。其中分配的比例占60%到80%之多。
曾任原国家纺织工业局行业管理处处长的樊敏告诉《财经》，在纺织品一体化之前，中国实行的配额管理办法对配额资源配置主要体现在三个方面：一是对清关率高的紧俏产品完全采用协议招标和公开招标，比例是30%公开招标，70%协议招标；二是对那些使用不完的配额，可以随时申领，发自动许可证；三是对其他纺织产品，采取分配制。分配和申领都是无偿的，招标则属有偿使用。
今年6月中欧签订《备忘录》后，商务部出台了《纺织品临时出口管理办法》，采取申领制，严格按照企业过去的出口实绩分配配额，并严禁配额买卖。
这个旨在公平的管理办法，在纺织业界看来，则过分强调了公开公正透明，而忽视了合理性和可操作性。比如，办法中的配额分配公式不计算转口数字，大多数广东企业都从事转口贸易，因此能够拿到的配额很少。而根据过去出口成绩来申领来年配额的做法，也导致一些尴尬结果，有些企业甚至只领到六件衬衣的配额。
樊敏认为，最重要的缺陷在于配额分配缺乏可操作性和灵活性，其中不允许调剂配额这一规定，与纺织产品的特性和贸易行为不相符。“任何做纺织品贸易的人都知道，配额与定单不可能是一对一的关系。”他举例说，如果企业领到1000件裤子的配额，但实际定单是1100件；或者领到1000件衬衣的配额，但只接了900件的定单，不调剂怎么办呢？
然而，此次的临时管理办法明确规定严禁进行配额调剂。樊敏认为，配额是稀缺资源，配额管理的根本目的就是尽可能提高配额使用率和实现配额资源效用最大化。“但我们为了所谓严格管理的原则，把调剂的大道给堵上了，这不是逼着企业走小道，在底下偷偷摸摸倒卖配额吗？”
明年即将实行的新配额管理办法，将重新采用招标方式。但与过去对紧俏商品采取招标的办法不同，此次将对同一类产品实行部分分配、部分招标的办法。
对于即将实施的新配额管理办法，目前也不乏争议。支持者认为，这有助于产品附加值高的企业；反对者则认为，在同一产品中造成巨大的配额成本差异，会引发市场混乱，也不公平。
不是结束，而是开始
在欧盟海关的压港货物放行的时候，中国对美出口的纺织品已经陷入越来越大的卡关恐慌。
根据美国海关统计，目前中国对美出口的袜子、棉制针织衬衫、化纤制针织衬衫、棉制裤子、内衣等五种产品清关率，已分别于今年5月和7月达到100%，美国海关已停止对原产于中国的上述五种产品通关放行。
来自中国海关的数据显示，截至9月11日，七类5月受限的产品出口量，除了精梳棉纱，均达到限量的125%以上，其中化纤制针织衬衫的出口量已经达到限量的251%。
与此同时，中美纺织品的谈判已四度无功而返。美方谈判代表大卫斯普纳明确表示，除非中美达成协议，美国政府不准备对美国零售商的供应问题负责。
尽管纺织品“特保”一直是举世瞩目的焦点，但在纺织业界看来，只是一场“茶壶里的风暴”。
“无论给了多少配额，我们至少可以通过各种途径进入他们的市场。这实际上是延续以前的做法而已。”一位纺织业资深人士告诉记者，尽管纺织品危机对纺织业的总体影响不大，但外界放大了争端的负面影响，导致银行收紧对纺织业的贷款。
“现在企业贷款很难，因为银行认为，目前，这是一个高风险的行业。”同时，由于受到配额对原产地的限制，也出现外资把纺织厂转移到其他国家的可能性，相应会减少许多就业机会。
今年9月末，中美将在美国首都华盛顿举行第五次纺织品特保谈判。“2005年中欧谈判不是一劳永逸。”这位纺织业资深人士说，“谈判结束后，到2008年前，我们可能不会再遇到压港事件这样棘手的问题。但是，这其实只是一个开始。”
这位专家警告说，在2008年之后，来自国外的特定性产品保障措施、反倾销制裁乃至种种环保和技术标准，同样可能把中国产品“赶出国际市场”。-
(本文刊于9月19日出版的《财经》2005年第19期“封面文章”）
| 
