供应商维权机制形同虚设 法律专家归因立法缺陷

　　供应商认为政府的采购过程和结果损害了自己的利益，于是依法行使法律赋予他们的质疑、投诉、行政复议甚至行政诉讼的权利。但与此同时，该政府采购合同的签约、履约仍旧有条不紊地进行，丝毫不因供应商的维权而放慢脚步。自《政府采购法》实施以来，这种供应商维权机制形同虚设，受到质疑、投诉、诉讼的合同仍堂而皇之执行的现象时有发生。法律专家指出，这是立法缺陷造成的难题，而这一缺陷很难在法律修订前弥补。

　　供应商的困惑

　　北京现代沃尔诉

财政部政府采购行政不作为案子，自今年5月20日北京市第一中级人民法院开庭审理后，直到4个月后的今天，也迟迟不见一审判决结果。

　　2004年10月，受国家发展改革委员会、

卫生部的委托，几家招标代理机构对国家医疗救治体系项目进行公开招标。广东开元医疗设备有限公司、北京现代沃尔经贸有限责任公司等几家公司投标该项目，广东开元最后中标。现代沃尔向财政部投诉，认为采购人和采购代理机构在招投标采购过程中“存在着严重的违法行为”、“采购信息缺乏透明度”、“放着质优价廉的设备不选，却选中了定价高出40.8%的产品”、“评标专家中没有相关专家”、“定标过程存在着暗箱操作”等。但财政部未在法定时间30日内对供应商的投诉作出行政处理决定，现代沃尔于是在2005年3月21日将财政部告上了法庭。法院在今年5月开庭审理该案后，截至记者发稿，一直没有做出判决。9月8日，现代沃尔向北京市一中院呈递状子，要求其迅速作出一审判决。

　　提起这个案子，北京现代沃尔经贸有限责任公司总经理王建军直抱怨：“是对、是错，我们希望法院赶紧做出决定。”他了解到，广东开元早同卫生部签约，现在已开始履行合同。“我们打官司，等到出结果的那一天，还能扭转签约的局面吗？”他问道。本来，现代沃尔想通过法院判决来修正财政部的决定、废除广东开元的中标行为、促使采购代理机构重新组织招标，可现在看来事已成定局、无力挽回。王建军认为，这种在诉讼期间仍在执行合同的做法，对现代沃尔太不公平了。

　　辩护律师的疑问

　　作为该案的辩护律师，北京市辽海律师事务所主任谷辽海也有自己的一些想法。他说，《政府采购法》赋予了供应商质疑、投诉、行政复议甚至行政诉讼的权利，但是在法律实施中，供应商的利益根本没有得到保护。尽管《政府采购法》57条规定，“政府采购监督管理部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人暂停采购活动，但暂停时间最长不得超过30日”，但是谷辽海说，30日内根本就没法对投诉内容做出任何评判，也根本无法纠正违法采购。他认为，如果不中止采购行为，供应商质疑、投诉没有任何意义。其次，迟缓的行政审判效率也纵容了行政主体的违法行政行为，导致了供应商的合法权益长期得不到保护，失去了很多商业机会。

　　法律专家细析立法缺陷

　　清华大学公共管理学院教授于安是《政府采购法》的起草人之一。他坦言，供应商的困惑让他意识到在政府采购法律体系中，法律对于质疑与投诉的规定有缺陷，而这一缺陷不是法律实施的缺陷，而是一个立法缺陷。正是这个立法缺陷，才导致了现行制度无法充分保护供应商的商业利益。只有当时过境迁后，公正才姗姗到来。

　　于安告诉记者，经济或民事合同关系的订立过程中，如果某一方对合同有看法，可以通过双方协商、仲裁、调解或者民事诉讼来解决。而政府采购合同，由于自身带着浓厚的公共利益色彩，立法者为了维护相对处于弱势地位的供应商的权利，专门为供应商设立了质疑、投诉程序，实质上也是保护公共利益不受侵犯。这一点在国际上也都得到了认同，他介绍说，联合国贸易法委员会的《贸易法委员会货物、工程和服务采购示范法》与WTO《政府采购协议》中，都有专门的章节来规定质疑程序。

　　“《政府采购法》第六章《质疑与投诉》充分吸取了国际经验，但由于迁就了当时的行政法体制，这一迁就产生了立法缺陷。”于安客观地评价。原来，国际上都将政府采购行为视作一个行政行为，完全不同于普通公众间的买卖行为。因此，对政府的这一单方、特权行为，需要进行严格的司法审查，包括政府采购行为和其过程。而当年中国立法时，立法者普遍认为，政府采购行为不是行政行为，充其量算政府的一种商业行为。因此，政府采购中发生的各种纷争，只有经过投诉环节，供应商对政府采购监督管理部门作出的投诉处理结果有意见时，才能用行政法的救济手段来维护自己权益，即行政复议和行政诉讼。但是，即使进行行政复议和诉讼，供应商只能去起诉政府采购监督管理部门的投诉处理行为，而无权起诉政府采购行为本身。他说，这同国际上通行的司法审查之间，存在了很大距离。

　　其次，《政府采购法》的质疑、投诉程序，没有考虑到供应商的商业机会。于安说，政府采购的本质具有商业含义，包含着商业机会和时间概念，这些商业机会在供应商的权益中占据着很重要的地位。法院没有专设解决政府采购纠纷的程序，而将其视为普通行政诉讼案件。这样，依照现行法律制度，供应商要经过质疑、投诉、复议甚至诉讼等条件苛刻、时间冗长的漫漫征程后，最后才能尘埃落定。尽管57条也规定可“暂停采购活动”，但法律并没对此做详细规定，而把自主权交给了政府采购监督管理部门。复杂的程序也许能保证部分公正，但是政府采购合同也未能全部中止。换句话说，供应商以丢失部分商业机会为代价来换取迟来的公正。“而这些迟来的公正对供应商已失去了意义，因为政府采购合同早已订立或者在进行中。”他说。

　　立法缺陷能弥补吗？于安认为，到目前为止，出台司法解释的希望不大。但是，在中国加入《政府采购协议》后，为达到同国际接轨的承诺，对《政府采购法》的相关条款可能会做重新诠释。

　　作者：曾亮亮