公共与民营合伙关系的制度障碍

　　○ 霍宇晖 鲁庆成

　　公共与民营合伙关系可以定义为公共和民营参与方之间的一种长期性合作，开发共同的产品或服务，在合作中分担风险、成本并分享利益成果。但合作意味着参与方的增加，同时，在合伙经营中，参与方总是相互依赖。这两个基本情况就导致公共与民营合伙关系的建立存在制度和策略上的障碍。

　　案例分析

　　在荷兰，被认为公共与民营合伙关系应在其中扮演重要角色的项目称为“重点项目”。目前荷兰在城建方面有六个重点项目，涉及办公楼、基础设施、购物和娱乐设施，荷兰政府除了希望通过这些项目的实施以扩大就业和改善公共设施外还希望能充分利用现有的城市土地，同时促进经济和社会发展。

　　由于项目需要占用现有的城市基础设施，因而各种各样的参与者被牵涉进来。

　　案例1

　　乌得勒支中心车站(UCP)项目

　　这一项目包括对火车站所在的Hoog Catharijne购物中心及其周围区域的再发展。在上世纪80年代早期，荷兰政府、荷兰国家铁路公司、Jaarbeurs大厦的所有者和Hoog Catharijne购物中心的所有者拟订了该区域的复兴计划。1993年，考虑到市政府与三家土地所有者的不同意见，一项包括建立由市政府和三家大型项目

开发商共同拥有的开发公司的新项目计划开始酝酿了。但当1995年这个项目计划受到三个参与者(三家土地所有者)抵制时，合作开发实际上就停止了运作。1996年市政府与土地所有者重新合作，并于1997年12月出台了一个最终城市规划方案。在荷兰政府提供补助的条件下，双方达成了有关“公共空间投资”的协议。然而2000年初，由于民营参与方认为它们在公共空间上投入太多而退出，市政府与民营部门的合作又一次失败。

　　案例2

　　

阿姆斯特丹南轴

　　南轴项目环绕阿姆斯特丹南/WTC火车站和阿姆斯特丹环城公路南段区域的再开发。三个重要的民营参与者——荷兰国际银行、荷兰银行和国家铁路公司的不动产公司开始形成联盟以组织其策略。在与市政府谈判后，它们保证投资20亿荷兰盾用于在地下交通枢纽上面建造不动产，条件是政府要融资并建造地下交通枢纽。然而，在漫长的等待之后，为地下交通基础设施筹措资金并没有获得具体结果，城市管理者与民营参与者之间的合作热情开始冷却，公共部门与民间的合作架构开始松动，合作焦点转移至完成不依赖于新建地下汽车和公交基础设施的不动产项目。尽管公共部门与民营部门间的往来还很多，但是他们的联合组织开始分散，而责任开始分离。

　　案例3

　　海牙中央车站项目

　　该项目是在90年代启动的一个大规模内城改造计划的一部份，包括在中央车站周围区域的重组。1996年，该项目主要的参与者建立了一个非正式的指导组来讨论该区域建造计划的动力。尽管采取了一些行动，包括组织公共和民营部门联合出资建立公司的一次不成功尝试，但由于参与者之一壳牌退休基金反对，直至1998年底还没有一个最终的解决方案。1999年海牙市政府决定将车站周围的核心区域与整个发展计划分离并专门发展这一个区域。于是市政府向荷兰政府申请财政支持，并于2000年7月在重点项目预算中落实资金。2002年初，市政府、国家铁路公司、Multi Vastgoed和代表近邻车站的商户和影院的巴比伦签署协议重申对该规划的支持，民营参与者在该区域首先开发了若干项目。该总规划同时规定了再开发的各个阶段，并安排了关于资金和项目组织的强制落实手段。

　　基本结论

　　公共参与者(大部份是市政府)是启动规划和向民营参与者咨询项目各个元素的主要部门。合伙形式由于能够创造新的附加价值而吸引投资人，但现实中，合伙形式却最多只能应付一个双边协议。其结果是，整合的投资项目概念经常被转化为一组联系松散的项目，各方由于忙于处理各自的程序和内部事务而无法像伙伴那样合作。

　　1.参与者互相依赖

　　公共行政管理的目标不容易转化为行动，困难之一是中央政府的目标要靠地方参与者(市政府、地方利益集团和民间投资者)来实现。主要参与者正式参与工作过程并对项目主旨和过程进行干预，他们能签署正式的协议;外围参与者(如意欲在开发区落户的公司)与利益相关，但在系统上又无法对项目进行干预，他们是项目实施所依赖的制度背景的一部分，只有像融资方和开发商那样拥有知识和手段的有限的几个民营参与方能从事大型计划。主要参与者必须考虑外围参与者突然介入及其对地区开发产生实质影响的可能性。这使得参与者互相依赖，这种互相依赖的关系是合作的基础，但也可能导致惯性和阻塞。在投资计划中，不动产机构主导决策，而负责基础设施和后勤运输的部门扮演外围角色。但是，它们对空间和投资的使用才是重点项目成功的关键。

　　2.互连的舞台和网络

　　重点项目的参与者提供不同的资源且扮演不同的角色。在荷兰所有的重点项目里，决策都涉及到住房和环境规划以及交通问题，前者由环境网络处理，而城建、计划和环境部(VROM)扮演牵头的角色;后者由交通网解决，交通部系主导角色。两个网络中，决策者是在各自不同的舞台中做出对重点项目十分重要的决策，而连接起不同部门的决策是非常耗时的，且需要高超的协调技术。

　　3.领域分割

　　公共与民营合伙关系项目的决策必须与各种不同的参与者、舞台及网络相联系，这一事实不只造成了对管理而言的组织问题，而且还造成了领域问题。不同的行业网络或部门之间的划分也可能给公共与民营合伙关系项目造成困难。

　　公共与民营实体间的合作策略

　　此处接触到公共与民营合伙关系的一个核心问题，即民营参与者的价值取向会导致另一种策略，它以市场份额和利润的确定性为中心，同时还强调抓住机会。然而, 公共部门只要政治上和公众基础接受，政府就能够容许损失。公共单位以对项目实质的控制和财务风险最小化为目标，但不能满足公众对成本和效益的期望时，舆论因素就要考虑进去。

　　合伙关系难以发展可以解释为以下三个因素的组合：参与者组成的复杂性；制度的原因、公共与民营参与者不同的策略选择。

　　由合同来划分责任考虑到了现有的制度分割性，并且将项目分成标段降低了决策程序的复杂度。此外，合同降低了风险并且成为防止投机行为的保证。这点反映在公共参与者身上是要在保证对项目政治影响力的同时降低期望，降低实施成本。民营参与者为了要将政治风险减到最小而追求确定性，将工作重心集中在划分责任和强化合同关系。

　　可惜的是，这一效应对需要创新和发展高质量产品的项目不利，同时不太容易实现具有整合性的产品和服务。真正的公共与民营合伙关系与21世纪初的基于公共与民营划分的制度规则、角色和习惯并不相适合。

　　(作者单位：国家

开发银行)