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本报记者 李莹 北京报道
从9月1日开始实施的《工业产品生产许可证管理条例》(下简称《条例》)规定，将对涉及食品安全、生产安全、通讯安全、人身财产安全和公共安全的六大类工业产品实行生产许可证管理。国务院法制办相关负责人也认为，这样将会从源头上严把产品质量准入关，是解决当前工业产品质量安全，特别是食品质量安全所存在的突出问题的必须。
早在1984年国务院就出台了《工业产品生产许可证试行条例》，新的管理条例选择现在颁布实施的原因，很多人把它归因于当前频发的安全事故，特别是近段时间以来接二连三出现的食品安全事件。
但对多事之秋的食品和生产安全领域来说，《条例》能否担得起这样的重担还让很多人心存疑虑，而更多的人关心的是认证制度会不会增加产品成本，加重消费者负担；进入提高“门槛”后，大量的中小企业会不会被淘汰出局，从而对目前我国参差不齐的消费市场，尤其是农村市场造成损害；过多的行政许可会不会导致行政集权，给市场带来不良影响……
面对争议和担忧，中国人民大学公共管理学院行政管理学教授齐明山在接受本报记者采访时认为，尽管该条例还有很多待完善的地方，但相对目前更为严重的食品、生产安全事件来说，“有总比没有要好”。
受益者
每一部法律的颁布都有受益者，也理所当然的有利益受损者，该《条例》的出台，被一些人认为是将从源头上对企业实行优胜劣汰，提高产品的质量，保护消费者合法权益。
至于能否达到这样的初衷，中国政法大学法学院副教授柯华庆有自己的担心，他认为该《条例》的出台对大企业的确是比较有利的，对大中城市的消费也没什么影响。从法律的制定来说，在很多议案中大公司的代表可以发表意见，而且许可证要求具备的条件它也都能满足，而个体工商户和小企业则没有这样的优势。至于对消费者的影响，“从表面看好像是对消费者有利的，而实际上对大众消费者是没有利的。”
熟悉农村市场的柯华庆认为立法者并没有完全考虑到中国的现实情况，“中国的消费层次很多，差别很大，农村尤其突出，就消费需求而言，其实很多农民并不是不想买好的东西，而是买不起，甚至很多时候他们明明知道某些产品是有一定缺陷的，但由于经济条件的限制，他们依然会购买会消费，这就是实情，也是很多个体工商户和小企业能够存活，他们生产的产品在农村仍有市场的重要原因。”他说。
而《条例》颁布后随着“门槛”的提高，这样的小企业如果真要退出市场，大企业在农村市场就极易形成垄断，更重要的是他们的产品往往因高附加值而致使农民无力购买，最终导致贫困阶层在短期内想消费也无法消费。
不过，柯华庆对农村市场的这种担忧在程春明看来有些过虑了，程也是中国政法大学法学院副教授，他认为目前中国的企业还远远达不到垄断的水平，而且“并不是大企业提供的产品就一定是高附加值的，大企业也可以生产安全的、价格低廉的产品”。因为通常情况下大企业的生产成本比中小企业要低，这样大企业完全可以利用自身资源配置完备的优势做到单个产品成本降低。
对很多人担心实行许可证制度后会加大企业的成本，企业可能最终将成本转嫁到消费者头上的忧虑，程春明认为“这种成本的增加并非必然转嫁到消费者身上，其实对企业而言，谁在未来竞争中主动消化了这种成本，将来的市场就会对谁更有利。并且如果消费者对产品有高的信任度，也是愿意支付更高一点的成本的。”
对《条例》的颁布可能会淘汰一些能生产合格产品但企业硬件配备又达不到《条例》要求的中小企业，程春明认为这是正常现象，是社会在保护消费者的生命和安全的执法：过程中必须付出的成本。“企业如果连初步的资格能力都不具备，却能生产出合格的产品，这种概率太小了，我们不能把社会安全建立在‘偶然’的基础上。”
担忧
根据《条例》规定，将重点对米、面、油、电热毯、压力锅业、安全帽等六大类关系到国计民生的工业产品实行许可证制度管理。对此，柯华庆认为对一些比较危险、技术含量高、信息严重不对称、老百姓自己判断不了的工业产品，国家实行许可证管理制度的确是有必要的，而对那些消费者可以自己判断的产品，最好不要用许可证管理制度，“如果为了绝对安全，一切工业产品都要许可的话，中国大多数人将吃不饱，穿不暖！”他说。
颁布和实施一个许可证管理制度容易，但执行会很困难。柯华庆介绍说，其实除了实行许可证管理制度外，督促企业提高产品质量的途径还有很多，比如可以通过企业自律、市场竞争、执法部门检查抽查等方式。而在这些方式中，柯华庆分析认为真正对产品质量管理有效的的确是产品许可证制度和产品的质量认证制度，“但前者是治标不治本，如果遏止了源头，也就没有活水了，而后者通过检查，根据产品的差异划分出不同的档次，满足不同的需求，才是标本兼治。”
在管理过程中进行监管的方式也被程春明认为是一种比较好的方法，但同时他担心在庞大的中国市场上日复一日的进行大规模的商业检查是否现实，因此从执法的可行性上他更支持从源头上明晰哪些产品是被许可的，哪些是违法的。这样可以通过法律的力量对生产厂商进行先期威慑，同时因为有了法律的明文规定也为行政执法部门在执法过程中做到有法可依提供依据，当然，最重要的是“立法的成本是小于执法成本，更小于司法成本的”。
除了对执法可行性的担忧，柯华庆还对《条例》执行过程中可能产生的问题表示忧虑，他认为由于低端消费品的需求市场仍然存在，如果监管力度不够的话中小企业就会一如既往的存在，那么现在的立法成本就会白白浪费；如果监管力度大的话，则可能导致一些不符合条件的小企业为求继续生存下去，采用隐性的方式向取得生产许可证的大企业寻租，最终导致形成一种国家要求的是一套显规则，而实际实施的是另一套潜规则的局面。
至于《条例》中规定对此进行相应的处罚，柯华庆认为，这种处罚对于违法的主管部门和个体来讲其实都是远远不到位的。
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