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本报记者 柯志雄 北京报道
王本然时常会想起5年前的10多公斤地铁工程报批材料。作为哈尔滨地铁办第一任主任，2000年王本然提交了厚厚8本材料。此后5年中，反反复复，但哈尔滨地铁始终没有批准开工。
哈尔滨不是特例，每一个等待地铁批准的城市，都有一群同王本然一样焦急而执着的等待者。他们中有些终于得到了期望的声音。
7月中、下旬，沈阳与哈尔滨先后对外披露，其地铁项目获得国务院批准。加上此前6月获批的杭州地铁，两个月中3个城市的地铁得到了通行证——而在过去两年多中，没有新建地铁城市获批。
因为关系着民生、城市形象、投资环境，地铁成为几乎每个筹建城市的热点问题，但也成为等待者的内心伤痛。
从1969年北京地铁开始到1995年的第一轮地铁建设热潮开始，北京、上海等地铁线路的开通让其他诸多大中型城市见识了何为地铁，直到1995年国务院发布《暂停审批快速轨道交通项目的通知》，宣布“暂停批准地铁项目立项”。
但此后作为最有现代化意味的城市名片，地铁还是吸引了大量中型以上城市试图跻身其中，超过15个市倡导拥有自己的地铁。
2002年10月提交报告的杭州、沈阳地铁以及上海M8号线得到的是国务院“先不议立项”的答案。原先十五规划中预期投入2000亿地铁的计划推进缓慢，第二轮地铁建设热潮戛然而止。而在杭州、沈阳、哈尔滨获批之后，躁动其后的不止是过去公开名单中的成都、西安、青岛和苏州，还有等待审批的重庆，刚通过广东省发改委批准的广佛地铁，以及正在论证的大连，而这张名单仍在扩充之中，其中不乏已等待了近10年的城市。
第三轮的地铁建设热潮已再度燃起。
因何放闸
从1998年《沈阳市快速轨道线网规划》编制完成，纳入《沈阳市城市总体规划》并经国务院批复算起，沈阳地铁的设想已足“7岁”。但在一干眼巴巴指着国务院批准的城市中，沈阳等待时间不算长的。
为何在漫长的等待后，一朝解冻？中国社科院工经所博士朱彤认为，近年来对于立体交通体系共识的形成，使得地铁项目放闸成为可能。
“对地铁的共识以前就有。”国家发改委宏观院综合运输研究所所长董焰的观点有所不同，他认为，2002年10月后地铁项目暂停有两方面原因：一方面是新领导班子上来之后，贯彻科学发展观，要求先搞规划、后批项目，就批了慢了一些；另一方面由于地铁的资金需求比较大，对城市的负荷很大，更容易在宏观调控中被叫停。董焰说，近年来各个城市修建地铁的能力越来越强，大部分申建地铁的城市经济状况也在良性发展之中，与此同时城市交通越来越困难，在多方努力下，“国家发改委和有关部门觉得应该大发展了，所以现在就批得多了一些。”
国家发改委发展规划司副司长徐林说，“从需要来看，我个人觉得地铁没有问题，因为城市交通如果主要靠汽车的路面交通，确实污染、堵车等问题都困扰这些城市。从我们主管部门来说，关心的主要就是回报问题——轨道交通一般的回报都是有问题的，所以就比较谨慎一下，担心出现还贷的问题”。
但徐林同时也注意到，过去一些城市报上来的轨道交通方案缺少完整的体系规划，“所以有些被打回去，要求他们有个比较完整的城市交通体系规划。” 几轮反复带来的好处是城市规划能力的提高。
徐林告诉记者，从思路上对比“十五”规划，“十一五”规划更注重把轨道交通作为优先考虑的领域——不止是城市内部的轨道交通，还包括城市之间的快速轨道交通。
7月26日国家发改委交通运输司公布的我国“十一五”综合交通体系发展规划思路简介提出，将“认真解决大城市交通堵塞现象，重视城市轨道交通的建设”。一些专家认为，从有效解决交通堵塞来看，运力最强的地铁无疑是上佳的选择，“地铁的运输能力要比地面公共汽车大7至10倍，单向每小时可运送4万至6万人次”。
在此背景下，地铁项目的审批要求有所放宽，董焰说，指标还是以过去强调的人口、GDP等为主，但并不像过去那样强求同时满足。
记者从相关官员处了解到，根据国务院2003年下发的要求，发展地铁的各项指标为人口要超过300万，GDP过千亿大关，地方财政收入破百亿元，单向高峰客流每小时大于3万人。与此同时，国务院正在考虑对城市轨道交通路网整体规划已获批准的几大城市放宽城市轨道建设审批，今后其城轨线路均无需再报国务院审批，只需报国家发改委审批即可。
投融资地铁难题
在地铁获批的喜悦之后，需要各个城市管理者殚精竭虑的就是地铁的融资问题。从上世纪90年代每公里平均超过6亿元，逐步有所下降，但地铁建设的费用依然奇高——即便是南京提出的最为激进的约4亿元／公里的成本。
地铁成为每个筹建城市最大的开支之一。记者从沈阳了解到，7月中旬市长陈政高带领的沈阳代表团在新加坡的考察访问内容中的重要一项就是，与新加坡一家电子公司商谈该公司参与地铁建设事宜。
沈阳地铁获批之后，当地有报纸引用沈阳市统计局资料报道，上半年沈阳餐饮业零售额同比增长13.4%，达到57.74亿元，“上半年，沈阳人相当于吃掉了即将开工建设的大半条地铁。”
“但不可能全体沈阳人一年不上餐馆，把钱捐给政府修地铁。”一位经济学家戏说。
事实上，地铁的昂贵造价十几年来一直是争论的焦点，而由此产生的融资问题让城市管理者们心焦。记者从中西部一位官员处了解到，该市的地铁项目仍未获批，但该市从去年开始就积极寻觅感兴趣的民间资本。
天津地铁总公司总经济师谢海平认为，地铁项目难以明确回报情况，动辄十来年才能做到现金平衡很难吸引民营资本的青睐，连香港地铁这样的同行玩家，至多也就是对北京、深圳这类客流量特别大而稳定的城市感兴趣。
甚至连客流量巨大的北京地铁，都面临着经营的巨大压力。北京地铁运营亏损补贴开始每年是5亿元，后来增加到10亿元左右。
应对未来运营中的经营问题，谢海平说，天津地铁的思路还是参照香港经验，尽可能将物业、地产、广告等票务外收入“自己开发到极致”。根据记者从各地了解到的情况，这已经成为国内比较普遍的一个思路。记者从南方某市了解到，该市今后几年预排投入100多亿投入地铁建设，其中70%来自银行贷款，另外30%中九成来自土地出让金，一成为财政拨款。
但大规模从银行贷款如果在各大城市复制，是否能得到银行批准是一方面问题，而如果都得到批准，无疑使银行绑上一个系统性风险。
国务院2003年下发的81号文件就提出，在审批地铁项目时同时要审查其资金筹措方案，文件提出，“在融资渠道上，鼓励和支持企业采取盘活现有资产、发行长期建设债券和股票上市等方式筹集资金”。
但在地铁融资方面，其他国家可资利用的经验同样少得可怜。曾经作为青年后备干部考察过日本地铁的上海商业投资公司总经理施雷告诉记者，日本虽然在地铁运行管理方面颇有经验，能准确控制地铁靠站的准时，但在融资方面基本上全靠地方政府债券。
长时间研究过交通系统投融资问题的朱彤认为，债券是交通基础设施一个良好的融通工具，对比直接投资，前者的融资成本实际上低的多。他认为，如果接下来进一步放开企业债的发放面，企业债券有望成为地铁公司的重要渠道。
现移居法国的前浙江大学经济学院青年学者陈志俊此前曾专为本报撰稿指出，在投融资问题上的无所适从一定程度上缘于地方没有认识到地铁的公共产品特性。陈志俊提出，通过市场机制来提供地铁这样的公共物品恰恰是社会无效率的，一个可行的方式是通过债券方式融资，政府每年提供一定的财政拨款弥补地铁票务收入的不足，但陈强调，与此同时地铁的所有权和经营权必须分离，政府应当成立专门的地铁运营管理局，负责拍卖地铁运营许可证以及对运营商的管理，同时还负责地铁线路的维护。
“而当一个城市具备了若干条地铁线路后，地铁运营管理局可以将不同线路上的运营权拍卖给不同的公司，虽然每个公司在自己的运营线路上处于垄断地位，使之处于一种外部竞争中。”
经济圈“铁脊”
专家认为，优化地铁的投融资效率只是使地铁值回“票房”的一方面做法，另一方面是扩大地铁的社会效益。
董焰说，“现在专家不断地呼吁论证，地铁修建的理念要搞运输一体化，无缝连接，地铁的修建要和其他交通方式尽量衔接好，所以沈阳、深圳地铁以及现在北京一些新的线路都尽量和公路、铁路连接起来，这个都是对的。”
地铁与其他交通方式的无缝连接如今已不仅是地铁筹建城市的“家事”，越来越多的城市“铁”了心要以地铁作为橄榄枝，伸向“远亲和近邻”。广佛地铁起点即设在广州地铁1号西朗站，而沈阳亦计划将贯穿沈城东西的地铁一号线向东一直延伸到世博园，抵达沈抚交界处。此外沈阳还计划向铁道部申请，在目前连通两城市的沈吉铁路上，开通运行频率与地铁相同的城际铁路。这样，沈阳地铁就相当于延伸到了抚顺市区。
甚至等待批准的城市也未雨绸缪，成都地铁一期工程位于城市南部向主要客流走廊上，西安地铁亦将“促进城市周围咸阳、临潼、阎良、长安等副中心的早日形成，有利于拉大城市骨架”作为重要目标之一。
而在如今的城市布局理念中一个重要的关键词就是城市群，徐林认为，城市群是依靠市场的力量形成的，很难逆转。合理的做法就是看准这个趋势，尽可能引导它，通过你能够掌握的手段引导它的布局。“如果有轨道交通的引导，就会优化城市的空间布局。过去我们很多城市都没有这种前瞻性的考虑，现在大部分城市都是事后在补课，但事后补课的成本就高多了”，徐林认为，好的轨道建设不但要适应城市布局，还有可能引导城市布局。
有专家形象地作了比喻：“自行车半径”是“小镇经济”，“小汽车半径”是“城市经济”，而都市圈经济则要以高速公路、轻轨、地铁为半径。
徐林举东京为例，其城市群呈手掌型，每条轨道就是一根手指，“如果认准的话，可以通过轨道交通来加强城市群之间的联系，而城市群内城市功能的摆布就可以更合理。”
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