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夏斌 雷薇/文
目前，国务院常务会议讨论并原则通过了《邮政体制改革方案》(以下简称《方案》)。根据《方案》，中国邮政将一分为三：重新组建国家邮政局，作为国家邮政监管机构；组建中国邮政集团公司，经营各类邮政业务；加快成立邮政储蓄银行，实现金融业务规范化经营。这标志着酝酿多年的邮政体制改革终于迈出了实质性的一步，成立专门的邮政储蓄银行
也正式启动。
近年来我国邮政储蓄业务发展迅速，截至2005年6月末，全国邮政储蓄存款余额12285亿元，储蓄市场占有率达9.25%，储蓄规模仅次于4家国有商业银行和农村信用社；全国邮政储蓄营业网点已超过36000个(其中县及县以下农村网点占2/3以上)，成为国内网点数量最多的金融机构。目前，邮政储蓄新增存款自主运用形成的资产已达3519亿元，邮政储蓄已在我国金融领域占有十分重要的地位，其改革一直被人们广泛关注。《方案》的通过无疑为邮政储蓄体制的改革指明了方向，具有十分重要的意义。
一方面，成立专门的邮政储蓄银行有利于邮政系统的改革发展。在原有邮政储蓄与邮政混合经营管理体制下，邮政储蓄长期为邮政系统提供隐性巨额补贴，这不仅不利于邮政业务的独立核算，也不利于邮政部门专注发展主业，导致很多基层机构将邮政储蓄作为“吃饭业务”大力发展，而邮政应有的业务能力和规模都相对萎缩。如此继续发展下去必将延滞邮政的改革与发展。另一方面，成立专门的邮政储蓄银行将大大促进邮政储蓄自身的健康稳定发展。长期以来邮政储蓄机构存款靠转存人民银行获取较高利差，这不仅导致不公平竞争，引发基层机构频频违规操作，而且还加大了货币政策操作成本，增加了货币调控的操作难度。2003年9月1日，央行推出邮政储蓄改革的初步方案，以2003年8月1日为界，以后新增的邮储存款转存人民银行的部分，执行金融机构在人民银行的准备金存款利率，新增存款也可以由邮政储汇局自主运用。由于准备金存款利率为1.89%，比一年期存款利率1.98%还要低，这就迫使邮政储汇局必须要为自己的新增存款寻找出路。但是在现有体制下，邮政储汇局由于缺乏健全独立的法人治理结构、完善的内控制度和风险防范机制，经营风险与日俱增，其资金的运用渠道也由于储汇局并非真正意义上的金融机构而难以得到拓展。此外，由于邮政储蓄长期未纳入金融监管体系，基层机构违规行为难以监督，导致资金案件不断发生并长期得不到有效治理，不仅影响地方金融秩序，还造成巨大金融隐患。由此可见，成立专门的邮政储蓄银行将有利于加强对其进行监督管理，规范其经营行为，防范和化解邮政金融风险，保护存款人利益；也有利于邮政储蓄机构按照现代企业制度建立健全内部控制和风险管理机制，提高稳健经营能力和整体竞争水平。
尽管成立专门的邮政储蓄银行意义重大，但其操作的复杂性不容乐观。在邮政储蓄改革过程中有以下几个问题值得注意：
首先，邮政储蓄从邮政部门分离出来不能简单从事，邮政储蓄改革须与邮政体制改革联动进行。这是因为目前邮政系统总收入的三分之一来自邮政储蓄，且越在基层比重越高，在一些农村支局其占比高达90%。一旦将邮政储蓄从邮政分离又没有补偿措施的话，这些营业网点将会垮掉。因此，邮政补偿机制的建立是邮政储蓄以及邮政体制改革成功与否的关键所在。目前我国的邮政业务可分三大类型：一是通政类服务，包括党报党刊、机要文件的传递、边防官兵信函的邮递等。二是通民类业务，主要用来保证公民的通信权利，为公众提供公共服务。这两类服务属于政府职责，应由政府承担。三是通商类业务，是为企业和公众提供商业性服务，包括集邮、快递、代理收费、汇兑、邮储等，这类业务通常是营利的，可不由财政补助。邮政补偿机制建立的前提就是要将公共服务类的业务与通商类业务独立核算，以确定应由财政承担的补贴有多少。但是由于过去邮政对各类业务没有单独核算，不同业务混在一起共用邮政设施和网络，所以要得出准确数据相当困难。针对我国邮政业务的特点和现状，邮政储蓄改革必须走好两步棋：第一步，分离通商类与其他两类业务，准确核算各类业务的收入和成本；第二步，确立邮政系统补偿机制。只有这样，才能实现邮政储蓄从现有邮政体制的分离，使其彻底市场化运行。
其次，从目前以及今后一段时间的发展来看，必须寻找邮政储蓄银行的合理定位，形成有别于其他商业银行的核心竞争力。这一是因为邮政储蓄的现有人员缺乏金融从业经验，不具备对贷款风险的识别和控制能力，一旦全面开展贷款业务，人员业务水平的提高难以在短时间内实现，存在一定的经营困难。二是因为四家国有商业银行改革任务十分艰巨，业务战略转型和差异化发展正在探索之中，我们完全没有必要再去构造一个遍布全国城乡且业务人员缺乏、业务方式重复四家国有商业银行过去模式的第五家国有商业银行。三是因为如果将邮储银行再建成一个毫无任何特色的普通商业银行，其从商业利益出发，大量资金必然会流出农村，从而进一步加大农村资金缺口。因此，应鼓励其积极寻求新的业务定位。可在逐步探索发展信贷业务的同时，大力发展批发业务。例如邮政储蓄机构可以进入银行间市场参与债券买卖，也可以与中资商业银行、农村信用社办理大额协议存款，与政策性银行进行业务合作，申请成为国债、政策性金融债承销成员；可以委托有关金融机构运用其资金获取高于央行存款的利息收入；以邮政储蓄资金为主组建国有银行改革重组基金，长期投资于国有银行，在获取稳定、长期投资回报的同时，解决国有银行资本金不足而国家无力注资的问题；可以鼓励邮政储蓄银行通过一定的组织形式，开办农村简易人寿保险业务，为游离于社会保障体系之外的农村居民提供一定水平的生存保障；等等。此外，由于中间业务在我国商业银行业务发展中才刚刚起步，邮政储蓄银行完全可以利用其网点遍布全国大小城乡的优势，大力发展中间业务，例如发展各种代理业务，包括代理保险、代理水电费、代缴税款业务、“邮证通”、代发工资等，与其他商业银行平分秋色。总之，邮政储蓄银行应充分发挥自己的组织优势，以“不怕繁琐，不图大利”为服务宗旨，办出区别于其他国有商业银行的业务特色。
再次，邮政储蓄银行应按照现代企业制度和商业银行公司治理要求，尽快建立起完善的治理结构和银行组织体系，建立健全银行内控制度和风险管理机制。长期以来，邮政储蓄在财务上未实行独立核算，这导致邮政储蓄在风险防范上缺乏财务数据上的依据，也没有建立相应的风险防范机制。在组织结构上，目前邮政储汇局对下属省局以及市县局纵向管理的力度由于邮政局对于储汇局的横向管理而削弱，导致其内控机制极不严密。邮政储蓄经营管理的现状与现代商业银行的标准相差甚远。邮政储蓄银行成立后，监管部门应重点加强对其治理结构、组织体系、内控制度、风险管理、人员专业化管理等方面的监管，使之尽快符合现代商业银行经营管理的要求。新成立的邮政储蓄银行的股权也应多元化，除由中国邮政集团控股公司外，应允许其他金融机构参股，部分吸收社会上投资者投资入股，这将有利于邮政储蓄银行公司治理结构的完善，也有利于其金融风险控制能力和业务拓展能力的提高。
最后，要防止邮政储蓄银行成立后从农村抽离大量资金。在邮政储蓄近3.2万个网点中，62%在农村，17%在县城，21%在大中城市。占总数60%的农村邮储网点吸收的资金占全部资金的30%多。但目前在农村，四家国有商业银行从经济效益出发，基本上都将分支机构收缩到县城或者县以上。在资金管理上，实行一级法人对全系统统一管理、统一调度模式，县级金融机构的资金使用也受到上级行的严格控制。业务集中度加大，贷款权上收，用于“三农”的资金很少。在这种情况下，邮政储蓄和农村信用社将是农村地区金融服务的重要提供者。农村信用社资金实力有限，深入广大农村地区提供金融服务的能力是有限的。而邮政储蓄与农信社互为补充，能为广大农民提供更好的金融服务。因此应通过某些制度设计，将邮政储蓄的部分存款留在农村，使来自农村的资金重点用于促进“三农”的发展。例如可通过中央和地方财政贴息、免税和部分免税等多种政策手段，激励邮政储蓄资金主动、积极地流向农村，为“三农”服务。
作者单位：国务院发展研究中心金融研究所
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