政策性银行要向综合性开发金融机构转型

　　记者 姜欣欣

　　本期做客嘉宾：中国人民银行研究局副局长 张涛

　　张涛经济学家。国际经济学博士，毕业于美国加利福尼亚大学和清华大学，1995~2004年间在世界银行和亚洲开发银行工作。现任中国人民银行研究局副局长，负责金融系统分析 和风险防范、国际经济和货币政策、区域经济合作和金融法律等方面的研究。

　　近年来，张涛博士在《中国经济评论》(ChinaEconomicReview)、《美国公共经济学丛刊》(JournalofPublicEconomics)等学术刊物上发表了关于财政分权与经济增长方面的数篇论文,并主持撰写了《东南亚地区区域经济发展战略报告》、《东盟国家次区域经济合作与发展项目评估报告》等多篇亚洲开发银行报告。

　　政策性银行的转型条件已经具备

　　记者：我国三家政策性银行———国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行(以下简称国开行、进出口行和农发行)是在1994年先后成立的。十一年后的今天，在我国市场化程度不断提高、金融改革和发展不断推进的情况下，政策性银行是否也面临着新的考验？

　　张涛：1994年成立政策性银行的主要目的是，“实行政策性业务与商业性业务分离，以解决国有专业银行身兼二任的问题”。之后，三家政策性银行承担了从工、农、中、建四家国有商业银行分离出来的政策性业务，对实现国有专业银行向现代商业银行转变、支持国家重大基础设施建设、促进机电产品出口和支持国家粮食收购都发挥了重要作用。

　　如今，随着我国社会主义市场经济建设的不断进步，市场机制的日益成熟，传统意义下政策性银行的历史性阶段任务也随之完成。政策性银行的传统作用，即依靠国家资源提供政策性信贷资金，逐渐受到质疑。政策性银行今后的发展面临着新的选择。选择的焦点在于，是逐步收缩业务，淡出市场；还是适应新的形势，走向转型，实现长远健康发展。

　　记者：我国的宏观经济环境近十年来发生了巨大的变化。我们看到，一方面，国家财政对政策性机构的直接支持在逐年减少；另一方面，国民经济金融化程度大幅提高，市场流动性充足。这两方面给政策性银行的发展选择带来什么影响？

　　张涛：可以说，从宏观经济环境来看，政策性银行选择走向转型是势在必行的。首先，就财政环境而言，经过多年的努力，我国国家财政的规模有了长足进步。财政支出对GDP的占比，已从1994年的12.4%上升到2004年的20.8%。提高执政能力，要求政府角色的转换和改善，特别是稳健的财政政策的实施，将使今后一段时期财政规模大幅度扩展的余地不大，特别是财政对产业经济发展的直接投入，会受到相当大的限制。如果再考虑到各种隐含债务，我国国家财政对政策性金融继续提供直接的大规模资金的空间更相对较小。我国政策性银行必须更紧密地与市场结合，成为按市场规范操作的、可持续运作并满足市场需求的新型金融机构。

　　其次，就金融环境而言，我国国民经济的金融化程度大幅提高。到2004年末，我国M2与GDP之比已达185.3%，远高于世界主要经济体的同期水平。考虑到国内居民较强的储蓄倾向，预计今后相当一段时期内，M2与GDP之比仍将继续在高位运行。因此，市场本身有能力提供充分的流动性，成为政策性银行开展开发性金融服务的长期和稳定的资金来源。政策性银行市场化经营的条件正日益成熟。不仅如此，政策性银行的转型，有助于我国金融结构的改善，包括解决我国金融市场长期信用机构缺位等问题。

　　政策性银行的传统作用，即依靠国家资源提供政策性信贷资金，逐渐受到质疑。政策性银行今后的发展面临着新的选择。选择的焦点在于，是逐步收缩业务，淡出市场；还是适应新的形势，走向转型，实现长远健康发展。

　　记者：除了宏观经济环境，产业结构方面的变化也是促使政策性银行选择走向转型的一个重要因素？

　　张涛：是的。因为过去需要政策性金融大力支持的产业现在已成为成熟的商业竞争性行业，政策性金融的作用已经大为减弱。

　　十年前，煤炭、石油、天然气、电力等能源领域尚未向市场开放，这些领域的融资活动被认为是非商业性业务，需要国家开发银行提供政策性贷款支持。现在，除煤炭外，电力、公路、铁路、石油化工、城建及邮电通讯等行业已成为商业银行抢着贷款的热门行业。

　　十年前，我国机电产品出口占全部出口的比例只有26.4%，需要进出口银行的信贷支持。到2004年，随着技术进步和劳动生产率的提高，我国出口总额已占世界第三位，机电产品出口额占全部出口额的比例达到54.5%，我国机电产品在国际市场上的竞争力增强，要求政策性金融支持的基础已不复存在。

　　同时，随着对外开放和资本市场的发展，国内对资本利用的手段和技术都有较大改善。中长期商业性资金将更容易、更安全地进入基础产业、基础设施和机电产品领域。因此，我国政策性银行，特别是国开行和进出口行，需要重新调整业务范围，实现转型。

　　记者：那么，在您看来，政策性银行转型的市场条件目前是否具备呢？

　　张涛：我认为，实施科学发展观和“走出去”战略,孕育着新的市场机遇。政策性银行转型的市场基础，也已经具备。

　　我国正处于社会主义初级阶段，市场建设和制度建设中存在许多期限较长的、能促进短缺行业长期发展的项目，这些项目利用商业方式可以成活，不再需要政策性金融支持，是我国开发性金融业务的重点，主要有：基础物质瓶颈及配套领域，包括能源、运输、材料、农林、水利，以及军工、高科技等领域；社会瓶颈领域，包括就业、教育、医疗、中小企业、西部开发、东北等老工业基地振兴、县域经济等方方面面。

　　更为重要的是，党的“十六大”提出要充分利用国际、国内两个市场，十六届三中全会指出要继续实施“走出去”战略。长期以来，我国对“走出去”战略的支持主要集中在扩大机电出口上，对如何到国外开发战略性资源，如何支持国内企业参与国际竞争，缺乏足够的金融支持。我国企业在“走出去”的过程中，需要防范国际政治风险、市场风险、汇率风险、利率风险的有效工具；需要货币互换、外汇期货、期权交易、国际资产并购和重组等一系列专业服务；需要帮助企业培养对外投资的专门人才。

　　转型应定位于综合性开发金融机构

　　记者：根据您上面的分析，我国宏观经济环境、产业结构及市场需求等方面的深刻变化都为政策性银行的业务调整和机构转型创造了条件，转型应当成为政策性银行发展的理性选择。在改革探索的实践过程中，您认为政策性银行的转型应定位于什么方向？

　　张涛：我们认为，从国内外政策性银行的发展实践和我国面临的经济发展新形势来看，政策性银行转型为综合性开发金融机构是满足国家新时期发展战略需要，特别是“走出去”战略需要的有效途径。

　　综合性开发金融机构是一种介于商业金融机构和政策性金融机构之间的制度安排。它主要利用市场化手段，按照商业性金融规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。

　　记者：请您具体说明一下综合性开发金融机构和政策性金融机构的区别，帮助我们进一步认识综合性开发金融机构。

　　张涛：政策性金融机构着眼于社会效应，不追求自身业绩，强调政府的财政性补贴；而综合性开发金融机构更多地强调商业原则，通过制度建设、市场建设和保持经营可持续，在此基础上，实现政府目标。就某种意义而言，综合性开发金融机构仍具有部分政策性属性，但综合性开发金融机构比传统意义下的政策性金融机构向市场化方向迈进了一大步。二者的主要区别在于传统政策性机构(银行)强调按照国家指令办业务，然后国家兜底。综合性开发金融机构则强调自主经营，自担风险，市场化运作，商业上可持续。综合性开发金融机构的政策性属性主要体现在国家账户上。

　　从国内外政策性银行的发展实践和我国面临的经济发展新形势来看，政策性银行转型为综合性开发金融机构是满足国家新时期发展战略需要，特别是"走出去"战略需要的有效途径。

　　建设综合性开发金融机构也反映了近年来国外政策性机构(特别是银行)的发展历程。国际经验表明，作为特定历史阶段的产物，政策性机构对20世纪战后50年代特殊时期经济的恢复与发展，起到了积极和重要的作用。在其后半个多世纪的和平年代里，随着市场经济的逐渐成熟，政策性机构大规模持续存在的基础已不复存在。到20世纪80年代，各国政策性机构纷纷转型，有的业务收缩，有的机构转型，或商业化，或综合开发。而定位于综合性开发金融机构，开展部分政策性金融和大量商业性金融服务在内的综合性业务，成为国际上政策性机构转型和改革的主流。

　　记者：除了成功的国际经验之外，国内政策性银行有没有过这方面的有益尝试？

　　张涛：有的，比如国开行近年来在探索建设综合性开发金融机构方面就积累了不少经验，也形成了一些成熟的做法。1998年以前，国开行处在政策性金融的发展阶段，累积和沉淀了大量的不良贷款；1998年以后，国开行主动转型，开始提出建设开发性金融机构的指导思想，经营业绩显著改善。2002年起，不良贷款比率处于2%以下，连年实现税前利润。

　　国开行的实践表明：第一，以市场业绩为支柱，在建设市场、参与市场的过程中实现国家的战略需要和银行自身的可持续发展，是一条行之有效的道路。强调市场业绩，就是不回到靠财政补贴的老路上。它要求运用市场手段，发挥比较优势，获取商业利润；第二，坚持市场化方向，运用市场化方式弥补体制性缺损和政策业务的市场风险，从而增强银行应对集中、大额、长期风险的能力；第三，通过完善法人治理结构、现金流和信用建设，并针对借款性质、用途和使用情况建立和运用行之有效的偿还机制。实现银行资金的良性循环。

　　建设综合性开发金融机构的制度安排

　　记者：在定位明确的前提下，对于建设综合性开发金融机构的制度安排，国家应当采取什么样的政策？

　　张涛：为避免因国家财政补贴商业成本而产生的不公平竞争，同时防止商业损失转嫁国家财政而产生的道德风险，综合性开发金融机构必须在实现政策性意图和市场化运作有机结合的基础上，实现政策业务和商业业务的制度性分离，或通过母子公司架构，母子公司隔离运行；或采取专项账户管理，对政策性业务和商业性业务实行制度隔离。

　　在以母子公司方式制度建设方面，可以参考德国或法国模式，通过母子公司分离，实现不同性质和种类的项目分别进行专业化管理与运作。母子公司可具有不同的股权结构和治理结构，彼此之间实现财务上的隔离，既保持现有的政策性与市场化相结合的运行模式，又可以在组织、管理和财务等方面分离两类业务。

　　在实行专项账户管理方面，可参考泰国农业与农村合作银行(BAAC)和韩国产业银行(KDB)的模式，对政策性项目可建立国家账户，对非政策性项目可建立银行账户。国家账户实行项目专项管理、单独核算，必要时可封闭运行，提供财政补贴或其他形式的支持。银行账户，则实行风险自担。对两个账户资本金的补充也应按不同标准执行，国家账户的资本充足率要高于银行账户。

　　采用专项账户管理的模式，应严格界定政策性业务的范围，从管理层面上保证专项账户管理的可操作性，严格专项账户管理，防止非政策性业务混入政策性业务账户。

　　综合性开发金融机构必须在实现政策性意图和市场化运作有机结合的基础上，实现政策业务和商业业务的制度性分离，或通过母子公司架构，母子公司隔离运行；或采取专项账户管理，对政策性业务和商业性业务实行制度隔离。

　　记者：在外部建设制度安排的同时，目前三家政策性银行自身应该如何努力，尽快向合格的综合性开发金融机构转型呢？

　　张涛：首先，应建立现代银行制度，实现自身可持续发展。要适应国家发展战略和改革的需要，在没有市场的地方培育和建设市场，为商业资本进入创造条件；同时，在市场发育成熟的地方，按照商业方式，建立现代企业制度，并自主经营、自负盈亏、自担风险，发挥比较优势，增强市场信心，参与市场竞争。

　　其次，应努力开拓市场，支持产品创新。可以根据自身的比较优势，选择适当的领域，开展商业银行业务、投资银行业务和国际银行业务。在筹资方式方面，也可以在传统的与政府信用相结合的债券融资之外，寻求新的资金来源。如条件成熟，也可考虑吸收企业和居民储蓄。

　　最后，三家政策性银行应量身定做，分别制定改革方案，有目的、有步骤、分阶段实施。其中，国开行和进出口行应在努力开拓国内市场的同时，积极配合实施“走出去”战略。农发行则应加快内部改革，优化组织体系，推进人事、分配制度改革，淡化行政色彩，加强风险控制，支持实现农村金融发展的总体战略。