过剩与短缺间的摇摆 中国电力如何冲出轮回怪圈

　　本报记者 王强

　　如果当前的电力投资热潮持续下去，那么2006年前后很可能出现电力过剩，届时，电监会辛苦建立的电力市场交易机制就存在着再次让位于行政调控的风险

　　不久前，北京和上海的旅行社们意外地迎来了一个独特的“黄金周”。北京6389家 用电大户企业陆续实行轮休，上海3000家企业也将分成7批进行轮休。不少轮休企业的职工们加入了以往以学生为主的暑期旅游的热潮。

　　类似“独特”现象的出现是由于入夏以来的电力紧张形势。在此期间，全国有24个省区开始拉闸限电。电监会主席柴松岳预计，夏季尖峰时期，电力最大缺口估计达到2500万千瓦以上。

　　中国目前的电力短缺局面并非从天而降。1998年那场同样波及全国的电力过剩就为之埋下了伏笔。更令人担扰的是，如今的电力短缺推动了电力投资的热潮，在未来两年中，中国拟投入2000亿元建设144家新电厂，新增装机容量为75干兆瓦，另外还有装机总量为250干兆瓦的电厂等待批建。

　　有专家警告说，这种热潮很可能将在，2006年前后演化成为新轮的电力过剩。作为一项关系国计民生的重要物资，电力为何总是行走在短缺与过剩不断轮回的怪圈之中?

　　电荒从过剩中走来

　　“电老虎成了电老鼠。”北京国电动力经济研究中心的高级工程师周海洋说。1998年时，他曾作为前国家电力公司的研究人员到各地去调查电力过剩的情况。

　　据悉，1998年，由于东南亚金融危机和国内经济紧缩等原因，出现了电力过剩的现象。当时，很多发电设备的利用率只有50%左右，每年的开机时间只有4500个小时左右。电卖不出去，发电机没法启动，电力企业和煤炭企业一片惊慌。由于很多新投产的电厂都是依靠银行贷款兴建的，一些电厂甚至无法按时向银行缴纳贷款利息。

　　1998年成为了电力过剩与短缺又一次轮回的新起点。电卖不出去的情形是电力企业们没有经历过的，此前他们一向在买卖中占据主动，并且获得了“电老虎”的称号电力过剩造成的强烈的心理落差和冲击最终反映到了电力规划政策上来。接下来的几年中，国家还先后关停了约1000万千瓦火电厂。电力投资也受到了严格的限制。

　　十五规划的制定延续了这种紧缩方向。“讨论十五规划时，国家电力公司的代表依然认为电力供应已经过剩，应该减少电力投资。”国家发改委能源研究所能源经济与战略发展研究中心主任高世宪介绍说。

　　在当时的讨论中，各相关部委与国家电力公司对形势的判断并不一致，国家电力公司内部也存在不同意见，但最终还是减少投资的，意见占了上风，最终的规划低估了未来几年用电需求的增长。

　　据国家电网公司对新开工机组的统计，1998年开工102l万千瓦；1999年和2000年两年分别开工600万千瓦左右；2001年，开工2100多万千瓦。2001年至2003年间，全社会用电量分别增长9.03%、11.6%和15.4%，发电新装机只增长了6.88%、6%和8.39%。由此，电力的供给和需求之间出了巨大的鸿沟，最终酿成了目前严重缺电状况。

　　过剩与短缺的轮回

　　令人担忧的是，缺乏前瞻性的规划仍在制造着新问题——由缺电引发的电力投资热潮将可能导致2006年前后的电力过剩。国家发改委经济研究所经济运行与发展研究室主任王小广预计，2004年全年电力投资增长将达到35%。这种势头可能持续到2008年，并大约维持在，25%的投资增长率。

　　国家发改委副主任张国宝日前也表示，我国电力建设正以超常度发展。目前新增装机相当于新增一个瑞典全国的装机容量、两年新增一个英国的全国装机容量。

　　他同时表示，相对于电力需求来说，近几年能够投产的机组仍显不足，将抓紧规划建设一批大中型发电项目。但很多专家却认为这种投资热潮中隐藏着较大的未来风险。

　　“—个电力建设周期仅需3至4年，但我国的一个经济增长周期却需要9年左右。”北京国电动力经济研究中心总经济师胡兆光说。由于火电厂从开工到投产之间存在较大

　　的时间差；所以追涨杀跌的电力投资方法很可能导致短缺与过剩的恶性周期循环。2003年后开工的火电项目将于2006年前后投产，巨大的新增发电量将面临过剩的风险。

　　出现周期循环的原因，就在于电力供给与需求之间缺乏有效的联动机制，正如1998年的过剩导致投资骤减一样，当前的电力投资热潮也并非建立在对未来需求科学预测的基础上，依然充满了浓厚的计划经济色彩。

　　“我国电力投资的多少不是由供需双方决定的，而是由一个第三方的机关设计和决定的。”中国能源网首席执行官韩晓平说。他所属的群鹰公司专注于能源领域的研究咨询和项目开发。

　　韩晓平认为，解决短缺与过剩恶性循环问题的关键就在于建立电力市场交易机制。如果没有有效的电力交易市场，那么就无法获得规划和投资决策时所必需的数据。没有了科学客观的数据基础，任何部门企图对需求形势进行准确判断都只能是缘木求鱼。

　　反思电改

　　为实现这一目标，中国的电力改革已经走了非常漫长的历程。现在看来，即便是在2002年那次大规模的改革之后，中国的电力体制依然没能完全走向市场化的轨道。作为电力投资指挥棒的电价并不由供求关系的变化来决定；仍然是由国家发改委和电监会进行行政管制。并且电力投资项目也需要报国家发改委批准后方可开始建设。

　　2002年3月，国务院发布了习惯上被称为5号文的《电力体制改革方案》。该方案提出电力体制改革的总体目标就是“打破垄断、引入竞争；提高效率，降低成本，健全电价机制，优化资源配置，促进电力发展，推进全国联网，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的电力市场体系”。这一方案为中国的电力市场依据这—方案进行改革后，实现了发电厂和电网的分离，成立了国家电网和南方电网两大独立的电网公司。改革前，原国家电力公司本来是拥有全国72%发电总资产的巨无霸企业，其发电资产在改革中被分拆到五家发电集团之中。作为改革目标的—部分，国家电监会也在这次改革中应运而生。

　　2002年年底的电改方案在出台前经历了数次波折。有关是否要厂网分离、是否要保留一张全国电网的争论一直持续不休。类似争论吸引了电力行业和有关部委的主要精力，对未来电力需求进行科学预测的工作也因此收到了干扰。此外，为防止国家电力公司在改革过程中出现国有资产流失，原国家计委还起草了69号文件，冻结了电力系统对外投融资和资产重组的全部项目，进一步抑制了正常的电力投资增长。

　　“中国电力行政性垄断的本质不仅没有打破，而且有进一步加强的趋势。”首都经济贸易大学教授刘纪鹏说。刘纪鹏是国内著名的企业改制专家，曾参与2002年对国家电力公司的重组改制工作。

　　他认为，2002年的电力改革虽然实现了拆分国家电力公司的目标，但事实上，前国家电力公司的企业组织垄断仅是表象。由于电力项目和电价的审批都是在政府有关部门，中国电力垄断的根源是在于行政性垄断。因此，尽管拆分了国家电力公司，但是却仅是“改体不改制”。

　　电监会的目标

　　在这样的背景下，电监会依然在推进电力市场建设的进程。依据电监会的时间表，将用三年左右的时间，初步形成华北、东北、华东、华中、西北、南方等六大区域电力市场。今后还将逐步建立起全国性的电力交易市场。

　　虽然电监会坚决推进电力市场化进程的做法受到了广泛的赞扬，但这—进程却是障碍丛生。最大的问题就在于电监会并不能对电价进行独家滥管，而电价是电力市场建设的核心问题。7月25日开始的电价专项检查，就是由国家发改委和口电监会联合进行的。

　　在推动区域电力市场建设过程中，来自地方的压力也是此起彼伏。不同省市之间、发电企业之间、电厂与电网之间的多种利益冲突都需要电监会进行协调。

　　对于市场与宏观调控的关系，不同的见解也一直存在。特别是在2003年8月14日美国和加拿大发生大面积停电事故后，人们对电力市场化改革的方向产生了疑问。“电力投资不能完全由市场来进行调节。”北京国电动力经济研究中心总经济师胡兆光说。国电动力经济研究中心是国家电网公司下属的研究咨询机构，2002年电改前是国家电力公司的下属机构。

　　胡兆光认为，电力作为资本密集型行业，投资周期长，投资者的短视会导致更大的混乱。他曾于今年4月19日在人民日报撰写《电力建设不能总慢半拍》一文，呼吁在电力建设投资中强化政府的宏观调控能力。

　　抛开争论不说，对于抑制眼下颇有争议的电力投资热潮来说，刚刚起步的电力市场建设显然是“远水解不了近渴”。更让人担忧的是，如果当前的电力投资热潮持续下去，那么2006年前后很可能出现电力过剩，届时，电监会辛苦建立的电力市场交易机制就存在着再次让位于行政调控的风险。

　　正如1998年电力过剩时出现的情景，电卖不出去，发电企业无法按期归还银行贷款本息，为了减少国家损失和风险，采用抑制电力投粥口干预电价的行政调控方法也是合情合理的了。