农信社改革十大难点

　　农村金融与农信社改革仍然是金融体制改革中主导思想最模糊、涉及对象最复杂和推动难度最大的改革

　　□陆磊 祝晓平/文

　　20世纪90年代以来，农村金融与农村信用社体制一直处于改革和探索阶段，前后涉及 了农业银行、农业发展银行、农村信用社和邮政储蓄等多种金融机构，经历了政策性金融、商业性金融和合作金融的各阶段尝试，但至今依然是金融体制改革中主导思想最模糊、涉及对象最复杂和推动难度最大的改革。

　　在主导思想上，决策当局往往面临既要解决“三农”融资难问题，又要解决农村信用社可持续经营问题，但是这一二元目标往往没有交集；在涉及对象上，农村信用社改革波及中央银行、监管当局、农户、县镇两级政府、县镇两级信用社法人和其他金融组织，既是利益焦点，也是矛盾焦点。

　　在改革推动上，由于甚至没有任何一方可以准确说明全国各地“三农”发展到底需要何种金融产品与服务，没有任何一个相关主体可以说明哪一种模式是最优的，因此，任何一种改革设计在某些地方颇受欢迎，在另外一些地方就会遭到激烈抵制——利益所关，冲突在所难免。

　　在经历了90年代的分分合合，中国的农村信用社毕竟依然在艰难中生存下来，这一点比信托投资业和城市信用社要幸运得多。到2002年末，农村信用社(含江苏江阴、常熟和张家港三家农村股份制商业银行和浙江鄞州农村合作银行，下同)共有法人机构35544个，人员658653人。本、外币资产总计为22125亿元，占金融机构总资产的9.4%，其中各项贷款为13940亿元，占金融机构总贷款的10%。负债总计为22392亿元，占金融机构总负债的9.88%，其中各项存款19926亿元，占金融机构总存款的11.07%。从人均情况来看，农村信用社人均资产为336万元，仅为国有独资商业银行人均资产的26.86%；人均负债为340万元，仅为国有独资商业银行人均负债的28.42%。

　　农村信用社在经营不利的同时还承担着四类巨额政策性亏损：一是1994年至1997年间，全国农村信用社支付的保值储蓄贴息；二是关闭农村合作基金转入的损失；三是接收城市信用社损失；四是行社脱钩、企业改制、政府贷款等其他原因造成的损失。

　　农业社改革面临以下基本难点。

　　1.支农问题

　　正如让一个初中生主持国家重点实验室一样，农信社能力与支农需求间的不对称是农信社改革的根本难点。在广大中西部农村地区，农业银行基本不承担县以下农业贷款业务，农发行只是在流通环节支持粮食收购，在生产环节，农村信用社成为支持“三农”的主力军。另一方面，邮政储蓄的不断抽水(2002年3月底，邮储存款近8000亿元中，约60%来自县以下)又限制了信用社自筹资金的能力。

　　同时也必须承认，从2001年起全国普遍实行的农户小额信用贷款(对农户进行信用评级，在信用额度内循环贷款，超过信用额度贷款实行联保)等手段对农村信用社发展以及农户依靠信贷资金发展生产和脱贫致富上起到了积极作用。

　　2.农村信用社的性质问题

　　农村信用社性质与各地经济发展高度相关，在经济发达、城乡一体化程度高的地区，农村信用社基本演化为商业银行性质；在欠发达地区，农村信用社是官办金融机构，不是真正的农民自己的金融机构。在性质上，人民银行目前着重定义信用社的社区性，逐步淡化合作制；信用社内部职工希望转变为股份制；信用社从业务上看是存贷款金融机构性质。至今对农村信用社缺乏定性判断。

　　真正的合作制必须基于三个基本条件：一是合作方之间的相互信任，这必然要求社员的相互了解和合作范围的不能过大；二是社员无法从正规商业性金融获得融资；三是由合作精神导致的合作契约的完备性。目前，三个条件在全国各地都不存在。“合作制”在农村信用社系统成为皇帝的新衣。

　　3.组织形式问题

　　目前农村信用社存在“省联社-(地市联社)-县联社-乡镇信用社”、“省协会-县联社-乡镇信用社”、“省联社(或省协会)-县联社法人”和“独立的农村商业银行”等四种形式，各地信用社基本倾向于建立全国联社或协会，目的是为了解决信用社的支付结算问题和寻求在中央的利益代表。中央基于对全国联社几乎必然导致的官僚性和道德风险的考虑，否决了纵向拉条的组织模式。

　　实际上，在组织形式上应该考虑取消对机构准入的人为限制，只要符合《商业银行法》规定，就应该准许农村信用社在各层次组建农村商业银行。

　　4.产权改革问题

　　农村信用社产权由三部分组成：一是社员股金，二是股金外的积累，三是历年亏损挂帐，资本金严重不足。除极个别地方外，由于农村信用社无法破产，因此只能考虑增资扩股，特别是建立“社员股”和“投资股”的平行体系。从今后的长期发展看，社员股在当前的农村信用社系统已经不具备真正的控制与决策意义，仅仅具备参与意义。重要的是投资股，只有放开民间对信用社的投资，才能在产权和治理结构上形成真正的创新。

　　5.历史包袱问题

　　农村信用社的历史包袱主要体现为历年亏损挂帐和不良贷款两部分。目前，历史包袱牵涉中央和地方是否认账以及如何处理的问题，而历史包袱的化解是不能拖的，时间拖得越久，则积重难返。最近中央对历史包袱化解已经形成了一致看法，即将开始的改革试点也将从化解包袱为切入点，这是农村信用社改革的一个突破点。

　　6.行业管理问题

　　当前信用社的监管和行业管理都由银监会负责，一方面导致监管当局独立性的丧失，另一方面也提高了信用社对中央银行资金的依赖性。农村信用社的行业管理将移交给各省政府，目的是在减少县、镇两级政府行政干预的同时，增强信用社的自主发展能力，降低其对中央银行的依赖。

　　7.治理结构问题

　　从1996年《国务院关于农村金融体制改革的决定》颁布以来，政府一直希望把信用社发展为由社员民主管理的合作金融机构，但是在治理结构上，以下问题无法解决。第一，联社和信用社理事长和主任对机构的控制权是至高无上的；第二，由于信用社的党组织关系隶属地方党委，行政干预问题依然严重；第三，联社和信用社负责人的任命遵照干部管理体制，信用社法人地位和社员选举权事实上不受尊重。今后的工作必须是准确定位地方政府、信用社内部管理人员和监管当局的职能，严格按相互的职责边界办事。

　　8.政策扶持问题

　　一是资金支持，目前主要依靠中央银行再贷款；二是财税政策，信用社希望减免营业税和所得税；三是信用社希望在核销或剥离历史包袱问题上出台政策支持。

　　政策扶持须有度，过度则容易造就利益集团，产生道德风险；不足则必然延续当前农村信用社和农村金融苟延残喘的现状。财税政策是必须长期给予的，因为“三农”本身涉及国本，任何存在农业的西方国家都存在相应的农业财税优惠安排；中央银行再贷款非长久之计，因为其长期使用不符合中央银行资金运用的基本规则(稳定货币与促进经济增长)；化解历史包袱是从中央到地方的职责，但是只能一次性解决，既不能拖延，也不能成为无底洞。

　　9.监管与外部风险控制机制

　　监管不能解决所有风险问题，真正的风险管理在于信用社自身。但是从历史沿革看，依赖监管，依靠监管还将是今后广大中西部地区信用社的基本现实。然而，对于信用社发展比较快的地区，可以考虑建立资产管理公司和存款保险公司。资产管理公司可以按地市或县组建，接手因风险冲击导致的某些信用社不良贷款，通过重组变现。存款保险公司可以在某些经济发达省份先行组建，减少信用社对监管的依赖。

　　10.适度经营规模问题

　　关于农村信用社经营规模问题，目前的思路基本是从超脱行政干预和承认历史继承关系的角度为出发点的，因而形成了省联社模式和按县统一法人两种思考。省政府负责行业管理，则县镇政府的行政干预可以在一定程度上被遏制；按县统一法人，则基本承认了原有县联社的实际最终决策权。但是，两种思路都存在问题：第一，县联社法人模式无以应对县域的系统性产业风险，但是按省管理又容易出现“太大而不能破产”的道德风险；第二，县联社法人无法解决县域间资金的横向调剂余缺问题，而省级法人则可能导致资金的非农化；第三，县联社法人依然无法摆脱县政府干预，但是省级法人又可能因为管理链条过长而导致县级机构被地方控制的局面。因此，适度规模是至关重要的，我们认为，地市法人是可供选择的一种模式，至少在发达地区应该如此。

　　目前国务院已经通过农信社改革试点方案，我们认为，在此基础上，在近期内还应考虑进一步的改革措施。

　　第一，以东部发达城市为突破口，按地市组建农村股份制商业银行或合作银行。我们认为，对于农业占GDP10%以下(城乡一体化程度很高)，资产总规模较大，不良贷款比率15%以下，增资扩股后资本金2亿元以上的地市，可以放开对组建地市农村商业银行的限制。按地市组建既可以避免单个县市所面临的特质性产业风险冲击，又可以避免省级机构导致的道德风险；既可以遏制县市政府行政干预，又可以保护县级分支机构；既可以实现跨县市配置资金，又可以避免机构设置层次过高导致的资金非农化倾向。当然，还可以动员民间资金流入农村商业银行，实现金融业在农村地区的率先民营化。

　　第二，结合邮政储蓄和政策性金融体制改革，建立全国性农村资金返还机制，并首先在东部地区试点。首先由邮政储蓄与农发行签订金融债承购协议，把邮政储蓄资金转入农发行，然后由农发行与地市农村股份制商业银行签订资金代理协议，由农村商业银行把资金按协议用途运用于“三农”。这样，困扰农村金融多年的农村资金非农化问题可以在机制上得以解决。

　　第三，结合中央银行管理体制改革，把县支行部分监管人员改组为农村金融资产管理公司或存款保险公司的分支机构工作人员，实时监控农村信用社的资产安全性，在出现天灾人祸或信用社所支持的特色产业出现系统性风险时，给予资产剥离和流动性支持。其目的不是保护信用社，而是保护农村金融链条在任何情况下都不至于断裂。-

　　陆磊原任职于中国人民银行研究局，长期从事农业金融政策研究；祝晓平为浙江省绍兴市信用联社主任