农信社有限改革

　　即将展开的农信社改革，如果推至全国，耗资将以千亿元计，即便如此，这也只是一个目标有限的改革

　　□本刊记者 于宁 何禹欣/文

　　试点方案出台

　　6月27日，国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》。中国金融业上世纪90年代中期开始的对地方金融(城市信用社、农村合作基金会、信托投资公司等)的漫长重整，终于揭到了农村信用社这一章。方案称，将从东、中、西部选取三至五个省，从下半年开始试点。至7月底，《财经》获得最新信息，有七个省的试点申请有望获批。

　　农村信用社是20世纪50年代初农村推行三大合作制(农业合作、供销合作、信用合作)的产物，1950年3月在中国人民银行召开的第一次全国金融工作会议上，确定了试办农信社，1951年的第一次全国农村金融工作会议上则决定大力发展农信社，实行社员入股，实行一人一票制。在90年代中期金融改革后，农村金融的其他主要工具如农业银行与农村信用社脱钩并逐步取消县以下网点，而新设立的政策性银行农业发展银行更收缩其业务至粮棉收购贷款(金额巨大但领域非常狭窄)一途。农信社在过去数年间竟不得不成为农村金融几乎惟一的支柱。中国人民银行的统计资料显示，2001年底，全国4万户农信社各项存款余额1.7万亿元，贷款余额1.2万亿元，其中农业贷款余额为4417亿元，占所有金融机构农业贷款余额的77%。

　　但是，这一支柱早已明显不堪重负。全国农信社总体资产质量的滑坡，已经持续了相当长的时间。

　　据原国务院体改办副主任李剑阁在2003年第七期《比较》杂志所发表文章中援引的权威数字，至2000年年底，全国农信社不良资产为5174亿元，其中逾期1582亿元，呆滞2672亿元，呆账920亿元。

　　这一统计口径显然是以“一逾两呆”的贷款分类方法为依据。“一逾两呆”已经被公认为落后的贷款分类方法，通常根据其所获得的不良资产数额会较五级分类法——国际通行的贷款分类方法——所得数额为小。4月间新成立的中国银监会已经决定今年在所有信贷机构中全面启动贷款五级分类法，但农信社因其困难深重获得了一定的宽限期(参见本期《贷款分类改革曲折》一文)。

　　另据农业部产业政策与法规司的《农业结构战略性调整与农村金融服务》报告，至2001年底，全国农信社不良贷款比重达到44%，呆滞、呆账贷款分别达到31%(3713亿元)和8%(981亿元)；46%的信用社亏损，58%的信用社已经资不抵债。历年亏损挂账则为1232亿元。全国农信社总计资不抵债2361亿元。该报告还指出，2001年底，全国农信社所有者权益966亿元，历年挂账亏损1249亿元，在不计不良资产因素的情况下已经资不抵债。按此口径，全国有53.3%的省份信用社净资产为负数，其中严重资不抵债的信用社有1万个，占总数的27%。

　　在很大程度上，农信社近年的运转要依赖来自央行的直接支持。2001年，中国人民银行对农信社新增312亿元支农再贷款，这占到了全国农信社同年新增农业贷款的22.37%！

　　在此背景下出台的农村信用社改革试点，固然是问题深重的农村金融体系多年等待的一次整顿与改革机会，但首先是对于未来将做出的大规模金融援救的一次试探。

　　“实际资不抵债”额超过2000亿元？

　　中国人民银行研究局局长谢平在2001年度曾发表文章指出，农信社沉重的历史包袱有三个主要来源：不合理制度造成的资产质量问题，如行政干预、指令贷款支持乡镇企业等；制度转换过程中产生的新呆账，如农业银行与农信社脱钩过程中的资产分割与划转；宏观经济波动和政策性因素导致的资产问题，如高通胀时期的保值贴补挂账。

　　细读此次出台之方案为“消化”信用社历史包袱而推出的“扶持政策”，正是从谢平所称的角度设计。

　　——“对亏损信用社因执行国家宏观政策开办保值储蓄而多支付保值贴补息给予补贴”。由财政部核定1994年至1997年期间亏损信用社实行保值贴补息数额，由国家财政分期予以拨补。

　　——从2003年1月1日起至2005年底，对西部地区试点的信用社一律暂免征收企业所得税；对其他地区试点的信用社，一律按照应纳税额减半征收；从2003年1月1日起，对试点地区所有信用社的营业额按3%税率征收。

　　——由人民银行按照试点地区信用社2002年底实际资不抵债数额的50%安排专项再贷款提供资金支持；或者按其2002年底实际资不抵债数额的50%，由人民银行发行专项中央银行票据，用于置换信用社的不良贷款。

　　采取专项再贷款还是中央银行票据，由试点地区自主选择。方案对专项再贷款及中央银行票据作了进一步阐释：专项再贷款利率按金融机构准备金存款利率减半确定，期限视试点地区可分为三年、五年和八年，由省级人民政府统借统还。中央银行票据期限为两年，按不低于准备金存款利率按年付息。所发票据不能流通、转让和抵押，可有条件提前兑付。

　　方案对于计算试点地区信用社“实际资不抵债”数额给出了计算方法。实际资不抵债=历年挂账亏损＋实际资产损失-所有者权益-呆账准备金。其中，实际资产损失=呆账贷款＋(呆滞贷款)×40%＋(逾期贷款)×10%＋(投资资产)×10%＋(抵债资产)×50%。

　　暂不计财政拨付的保值贴补息数额及税收优惠等，以此口径计算全国信用社“实际资不抵债”数额，如果按前述原国务院体改办一位负责人所发表文章中援引的2000年度数字，则全国信用社“实际资产损失”当在2147亿元(920亿元呆账＋2672亿元呆滞贷款×40%＋1582亿逾期贷款×10%)之上，这一数字并未计入投资资产和抵债资产部分。而历年挂账亏损在千亿元以上，即使考虑到所有者权益及呆账准备因素，最终“实际资不抵债”数额亦当在2000亿元以上。

　　如果按农业部产业政策与法规司的《农业结构战略性调整与农村金融服务》报告所披露的2001年底数据计算，则全国信用社“实际资产损失”当在2466.2亿元(3713亿元呆滞贷款×40%＋981亿元呆账，逾期贷款数、投资资产数及抵债资产数不明，未计入)以上。“实际资不抵债”数额亦可能更大。该报告称全国农信社历年亏损挂账为1232亿元，而“资不抵债额”为2361亿元。虽然与此次方案的口径可能不同，但亦可略作参考。

　　以此非常保守的统计，粗估此次中央为“消化”试点地区农信社历史包袱而提供的资金支持，如果推至全国，则无论是采用央行再贷款模式还是中央银行票据模式，中央仅出一半的规模也当至少在千亿元以上。

　　央行再贷款与央行发行的两年期票据之间有一些区别。据一位知悉内情的专家告诉记者，如果地方申请央行再贷款，则需向央行支付利息，不过，对于急需流动资金的信用社来讲这可以解决燃眉之急；如果地方政府认购央行票据，将账面的坏账置换成央行票据，补充资本金，两年之后兑付成现金，但央行要向地方政府支付利息。“这两种方式虽然形式不同，但本质上都是中央政府注资。”他说。

　　用央行再贷款解决问题金融机构包袱，自20世纪90年代中期以来屡见不鲜。从1998年海南发展银行挤兑风波(海发行随后关闭)，到清理整顿农村合作基金会、信托投资公司、城市商业银行(参见本期文章《央行再贷款偿还情况调查》)，乃至1999年华融、东方、长城、信达四家资产管理公司从工商银行、农业银行、中国银行、建设银行手中接过14000亿元不良资产，历次均有庞大的中央银行再贷款提供支持，多者达到数千亿元的规模。

　　诉诸央行再贷款，决策者或有不得不然的原因，但从来不免于识者之讥：中央银行的首要职责是制定货币政策，即有“最后贷款人”的角色，亦当用于维护金融体系的稳定，而非担当四处救火的消防队员。国务院发展研究中心农村部研究员陈剑波即认为，利用央行再贷款来挽救金融机构，已经成为对中央政府的根本性约束，必须用建立存款保险制度、股东承担有限责任等市场化的方式来解决，否则，“无解”。但是对于存款保险制度的作用，也存在完全不同的看法。世界银行高级金融专家王君指出，存款保险机构只能用于承保金融机构未来发生的损失，并通过赋予其一定的监管职能，起到保护中小存款者利益和稳定信心的作用。不能指望用存款保险制度解决已经发生的损失，因为如此高额的不良贷款和损失率，没有任何一种存款制度能够消化得了。甚至可以说，存款保险机构尚未成立，就已经被逼破产。对于有问题金融机构已经发生的历史损失，只能靠分清责任，由政府、投资者、甚至某些机构存款者共同承担。现在的问题是，我们国家几乎主要通过货币化的办法解决，表面上看似乎解脱了财政政策的干系，但实质上只是使问题更加严重。

　　此次在再贷款之外推出的中央银行票据，是相当新颖的工具。方案规定，中央银行票据支付必须与信用社改革效果挂钩，以县(市)为单位验收支付。标准是：试点地区信用社产权明晰，资本金到位、治理结构完善。显然，为减少试点地区的道德风险，方案之中有决策者们的苦心。

　　对于农信社实际资不抵债部分，方案只有中央用再贷款或央行票据解决50%资金支持的内容，另外50%怎么办，则付诸阙如。中央资金不能成为全国金融机构问题的保险库，对此各方殊少异议，但另外50%资金从何而来，对试点方案的施行影响至巨。用未来收益解决历史包袱？未来的责任又如何明确？三五年内换届后信用社再亏损怎么办？方案对此“没有具可信度和威慑力的说法”，一位金融专家对记者说。

　　方案酝酿始末

　　农信社改革可谓酝酿良久，之所以迟至今日，原因不仅仅在于包袱沉重。

　　早至1996年8月颁布的《关于农村金融体制改革的决定》中，即对农信社的发展有6条决定：加强农村信用社县联社的建设；强化中国人民银行对农村信用社的监管；中国农业银行不再领导管理农村信用社；按合作制原则重新规范农村信用社；县以上不再专设农村信用社的经营机构；国家要给予适当的政策支持。农业部农村经济研究中心副主任宋洪远告诉记者，其中真正落实的很少，特别是在恢复农村信用社的合作性质这个关键问题上无法推进。

　　2000年，国务院发展研究中心农村部研究员陈剑波于2000年曾经参与过一次农村金融改革调研，这次调研是由当时的国务院体改办主持的。他告诉记者，农信社被宣布为农村金融改革突破点已经七年，但至今没有达成共识。他认为，主管和监管部门人民银行在很长时期内主张按统一模式即信用社的合作制模式，这离现实情况太远。尽管农信社名义上是农民的合作金融组织，但“从诞生之日起就从来没有真正实行过合作制”，完全延续了国有商业银行的体制。农民对信用社既没有控制权，也没有管理权和收益权。有学者告诉记者，如果强调农信社的合作制性质，则可以为由农民自己来承担农信社问题开一道后门——这种想法是否存在过不得而知。

　　主持该调研的原国务院体改办副主任李剑阁在2001年底曾作内部发言，直称如果恢复合作性质，把农信社交还给从来没有真正拥有和管理过农信社的农民，“恐怕只能是一厢情愿”。他提出的建议是，在有条件的地区将农信社改制为股份制金融机构，吸收农村个体工商户、乡镇企业入股。

　　同年7月，江苏开始农信社改革试点，放弃合作制，搞多元化；次年11月，在常熟、江阴、张家港成立三个农村合作银行。这些试点据记者了解与国务院体改办的农村金融调研并无直接关系，表明其时对于合作制不可行的看法已成大势所趋。“央行有关统一模式的想法也开始调整。”陈剑波说。

　　据一位参加方案设计的专家告诉记者，此次农信社改革方案设计可说肇始于2002年2月的中央金融工作会议，会议决定要改革农村金融体系。会后，由中国人民银行牵头，中农办、财政部、农业部、税务局、体改办、专题办等部门和农业发展银行、农业银行成立了“深化农村金融和农村信用社改革专题工作小组”，任务是提出农信社改革方案和农村金融体制整体改革方案。该小组曾在去年提出过农信社县级联社统一法人，取消乡级农信社法人资格，由县联社组建农村商业银行等设想。今年“两会”后，小组重建，由央行和银监会负责人担任小组正副组长，办公室设在央行。

　　据记者采访获悉，工作小组提出的方案是关于整个农村金融的改革方案，内容涵盖农信社改革、邮政储蓄改革和农业发展银行改革。据说，该方案在今年三四月份上报国务院，因涉及面过大被否定，同时决定先进行农信社试点改革，最终拿出的农信社改革试点方案则很快通过。

　　哪些农信社有望组建农村商业银行

　　在产权制度方面，此次出台的改革方案终于走出了农信社走合作制还是转为股份制的争论，选择了多元化的产权模式。“有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。”

　　对各省最有吸引力者，当属在城乡一体化程度很高的地区组建“股份制银行机构”。方案给出的条件是：“有较强的管理能力；全辖信用社资产总规模10亿元以上；不良贷款比例15%以下；组建后资本金不低于5000万元；资本充足率达到8%。”

　　能达到这一条件的农信社并不多，且多在东南沿海省份。原央行研究局专家陆磊及浙江省绍兴市信用联社主任祝晓平告诉《财经》，据权威调查，目前符合上述条件的城市有深圳、佛山、东莞、无锡、绍兴、宁波、温州、青岛、杭州、厦门、成都、昆明等，初步估算，目前符合组建股份制商业银行条件的农村信用社联社大约有30个左右，共有资产2500亿元，约占全国农村信用社总资产的15%。他们认为，应当放开民间资金进入这些股份制商业银行，“在农村率先实现银行的民营化”。

　　方案中的另一个选择是，在人口相对稠密或粮棉商品基地县(市)，以县(市)为单位将信用社和县(市)联社二级法人改为统一法人，条件是：“全辖信用社统算账面资能抵债；基层信用社自愿；县(市)联社有较强的管理能力；统一法人后股本金达到1000万以上，资本充足率达到有关规定的要求。”

　　但对设立县级联社，业内颇多不同意见。中国人民银行上海分行副行长凌涛的看法较有代表性。他认为，县联社一级法人改革方案只能作为一种过渡性制度安排，而且过渡期越短越好。“因为县联社一级法人不是一种规范的金融企业组织形式，与我国金融改革和发展的要求相比，它既没有赖以生存和发展的制度基础，也缺乏有效的内控机制，极易受到来自外部的行政干预而演变为严重的内部人控制。”

　　方案的第三个选择是，其他不具备以上条件的地区，则“在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县(市)联社各为法人的体制”。

　　对于严重资不抵债及高风险农信社的处理措施，方案提出的办法分别是撤销及兼并重组。

　　地方政府的计算

　　农信社的管理权交由地方政府负责，是此次方案的另外一个重要内容。方案称此制度为“国家宏观调控、加强监管，省级政府依法管理，落实责任，信用社自我约束，自担风险”。试点各省可成立省级联社或其他形式的省级管理机构，但不得“把信用社的管理权下放给地(市)和县、乡政府”。方案规定，省级人民政府的管理职责包括，引导信用社坚持“三农”服务的经营宗旨；督促农信社加强自律性管理；统一组织有关部门防范和处置辖内信用社金融风险；帮助农信社清收旧贷等。

　　方案称，各省自愿申报是否参与试点，由银监会统筹安排后报国务院确定。2003年度试点在东、中、西部共选择3至5个省(区、市)进行。

　　无论业内业外，均认为管理权移交地方政府一事，对于农信社原管理部门来说，是就此“卸掉了包袱”。地方政府对此的反应不一，《财经》尽力联系各省，亦只能获得尚不完整的材料。如果仅从申报参加试点的情况看，总体反映大体可称积极。

　　7月3日，银监会下发文件，要求各省在15日前做出反馈，而银监会要在7月20日前向国务院报告各省情况。记者在采访中了解到，目前有很多省份申报试点，但由于与方案出台时间相隔过紧，不少省份只是先表态，还没有拿出具体方案。7月24日、25日，银监会金融监管司负责人连日开会，据说是听取汇报。

　　人民银行贵阳中心支行合作处处长汪洋告诉记者，贵州是最早申报试点的省，4月初就已上报材料。现阶段申报试点工作由人民银行贵阳中心支行在负责，如果获批，“省政府会成立筹备小组”。

　　据记者了解，贵州省政府倾向成立设置新部门“农村金融管理局”，并在各地市县成立分支机构，人员工资进入省财政预算。而人民银行贵阳中心支行合作处则有可能全部调至未来的农信社管理机构。

　　据悉，申报方案的省份还包括四川、内蒙古、江西、山东、浙江、山西、吉林等总共20多家。各省情况不同，想法和动机差别很大。

　　人民银行太原中心支行的一位不愿具名的人士告诉记者，中央急于“把农信社推出去”，但山西省财政从来吃紧，如果省政府不出资解决农信社另外50%的资不抵债部分，方案“就是空头支票”。

　　四川省财政厅金融办一位人士则兴奋地告诉记者：“农信社这样搞很好！”因为，这“就是给各省又一个金融机构了”——他指的是试点方案中在条件具备地区可以组建股份制金融机构一条。

　　重庆市政府有关人士还告诉记者，不管试点是否申报成功，“重庆都要搞”。现在已经推了第一步——在四个县试点县级联社统一法人，“效果不错”。

　　问题的核心仍然是农信社的包袱有多大。湖南省金融办金融处一位负责人告诉记者，央行曾征求过湖南省政府意见。但是，湖南的包袱在100亿元左右，省里“没有实力接管”。

　　据悉，山东省政府已向国务院呈报两个方案：其一为成立股份制的“山东农村合作银行”，由86个资能抵债的县联社组成；其余资不抵债的，按照股份合作制进行改造，成立县一级法人；其二为“省-县”两级法人治理机构，成立省联社。

　　人民银行西安分行合作处负责人告诉记者，现在陕西省还未就农信社改革提出方案，“只有一个框架”：成立省联社、以县为单位成立统一法人社、在经济发达地区、城乡结合部成立农村商业银行。“我们的思路和国务院很一致。”

　　吉林省是东北和华北地区惟一有望获准试点的省份，该省金融办的有关人士告诉记者，申报试点能取得优惠政策，早改毕竟能先行一步，对地方经济有好处。

　　7月31日，《财经》获知，已经有7个省市申报试点有望获批，为吉林、山东、浙江、贵州、江西、陕西、重庆。吉林和浙江省相关负责人向《财经》证实已经获批，但“还没有接到文件。”银监会制定的省级联社管理办法亦已经下发至各省。据了解，银监会已经向各省银监局发出通知，要求其负责人于8月中旬赴京开会，呈报各省改革方案。

　　有限目标

　　此次试点方案的主要目的是减轻农信社的历史包袱，并在这个基础上明晰产权。在某些金融专家看来，“这是一次目标有限的试点”。王君认为，即使做到这两点，倘若没有综合配套措施，改制后的农信社也很难真正实现持续盈利。而其中最重要的措施，是利率政策。假如继续让农信社以低于市场的利率发放贷款，还会制造出新的损失。

　　比照人们对农信社改革的期待，此次试点方案在诸多关键性领域仍然保持沉默。

　　——农信社为“三农”服务的政策性金融职能与其商业性金融职能之间的冲突如何解决？原国务院体改办主任李剑阁在提及农信社改革时曾有言：任何经济组织一旦具有既承担政策任务，又追求经济利益的“两栖”性质，就一定会成为经营亏损和财政补贴的无底洞。农信社的历史，是这句话的明证。此次试点方案对此局面没有根本改变。强调农信社“信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民”，即使是未来设立的股份制金融机构，也要“确定一定比例的资金用于支农”。

　　——治理结构如何改善？农信社向称是社员所有的合作金融组织，但根据干部管理体制任命的负责人对农信社有绝对的控制力，信用社的独立法人地位及社员的权利均无所归依。此次改革试点，农信社管理权由银监会移至各省政府，试点方案对各省政府管理权虽有多重界定，但在专家看来仍颇为模糊，一般均认为人事权从此即操于各省政府之手，此虽非央行或银监会所愿，但势在必然。王君认为，试点方案重点在于解决中央政府和省政府之间的权力与责任的划分，但问题的实质是如何使改制后的农信社真正有积极性按商业条件运作。关键是把农信社的基本决策权交还给所有者、董事会和由其任命的管理层。

　　——道德风险如何消除？央行再贷款是多年间农信社生存发展的重要来源。此次也需依靠央行巨额再贷款才能部分化解历史包袱。以央行再贷款解救金融机构虽已成中国金融业的常例，却是一个不应长期持续的选择。此次试点方案承诺，对未来高风险农信社的处置，地方政府仍可从中央银行获得“临时支持”，这仍然是一个保持现状的安排。怎样才能防止历史重演？

　　农村金融改革的目标是什么

　　场景一：北京城南的新发地蔬菜批发市场。这里每天停留着上百辆大卡车，来自河北、河南、山东、天津以及北京郊区的农民，从凌晨三点干到晚上，夏天蔬菜坏得快，一两天就要卖完，然后再到数百公里以外的地方进货，周转速度非常快，好的时候，一年挣万元不成问题。

　　张某是来自呼和浩特附近的农民，和两个朋友合伙开一辆23万元的“大解放”，为菜农跑长途，年初向当地信用社贷款6万元作为首付，半年来已经挣了6万元，估计两年能把车款付清。为了能贷到款，他托人找关系，一次性花了7000多元，因为买车信用社不能给贷款。张某的贷款利率是每年5.9%，加上所花的“关系费”，实际“利率”在10%至20%之间。来自河南信阳的一位卖毛豆的农民说，当地小额贷款一般可以到位，一户不超过3000元，最低利率是7%，而真正获得贷款要给10%的好处费，真实利率超过20%。山东泰安的两个中年农民合伙从张家口进圆白菜。他们说，当地的正常利率是5%，但有关系的才能拿到。“我弟弟想养牛，1万元买10头牛犊，养一年一头能挣一倍，可是贷不到款，村里只有两三家能贷款”。其中一人说。

　　场景二：河北省徐水县高林村信用社附近的墙上有这样的标语“领贷款进大棚农民致富有保证”，或许在很多乡镇都可以看到这样的宣传。高林村生产队的一位农民对记者说，镇上有1300多户，5000多人，7000多亩地，其中有1000多亩盖塑料大棚，1亩大棚大概需耗资八九千元。在高林村人均收入较高的马庄，存款高者有30万元，一般人家能有两三万元，通常要存起来。而农民获得的贷款与存款相差很远。马庄的一位村民告诉记者，1980年以前信用社的社员股是每股3元，2001年又让大家入股，每股100元。一般社员两三千元是能贷出来的，“但不入股的不给贷”。

　　有关部门对贫困地区的调查发现，发展有一定规模、且经营状况较好的农村个体户中，有70%左右是先在流通领域发展起来的，然后再进入生产、加工领域。新发地批发市场的农民应该是其中活跃的一部分。事实上，农户的贷款结构已经发生变化，由满足生活需求的贷款向满足经营性资金需求转变。

　　中国人民银行山西朔州市中心支行对当地1.5万农户的调查显示，30%的农户认为种植业(购买籽种、化肥等)贷款金额大致在2000元左右；50%的农民认为养殖业贷款起点应在1万元左右；5%的农户认为在农副产品加工业贷款起点应在3万至5万元；15%的农户想在运输业和商贸企业上发展，起点资金3万元左右。而以往农信社一户几千元的贷款已经不能满足农民新的贷款需求。

　　农信社改革乃至农村金融改革，在花费巨大成本之后，需要达到什么样的目标？从目前看，共识可能还未找到。监管者希望解决农信社的历史包袱，明晰产权；地方政府可能是认为农业转型需要农信社的支持。改革的目标应该是以高效率向农民和农村市场提供多种多样的金融产品和服务。“目前的主流提法是服务‘三农’，但实际上贷款针对初级农业，如种植、养殖，随着农业产业化的升级，应该包括非初级农业，如运输、加工等。”王君说。

　　怎样评价改革是否达到目标？专家们指出，标准应当是：是否满足有效农村金融需求的覆盖面？是否可以实现商业化基础上的可持续性？现在的低息再贷款和扶贫贷款包含着隐性的财政补贴，从国内外的经验教训来讲，依靠财政补贴所能够实现的的覆盖面是非常有限的。

　　就此意义而言，此次试点方案的突破仍然相当有限，其中或许有不得不然的苦衷，但农村金融体系的重建，需要一个含有更大决心和在更大范围内进行的改革，其迫切性之无可回避，业已昭然。■