韩伟华：当前国资委职能建设的七大尴尬

　　海通证券 韩伟华

　　党的十六大报告对我国国有资产管理体制改革作了全新的阐述，提出了深化国有资产管理体制改革的重大任务，并且明确要求中央和省市政府分别设立国有资产管理机构。国家国资委的成立，正是要落实这一使命的具体举措。十六大只是对国有资产体制改革做了原则性的规定，至于如何从理论上和实践上去完成这一历史使命，应是包括国资委在内的所有人 要思考的问题。然而综观国资委近一年的表现，国资委对自身的职责和工作任务似乎还没有明确的思路，部分省市的具体工作因此而停顿下来。有学者为此而撰文《当前应当加快国资委的职能建设》，提出了“尽快明确国资委的职责定位，敦促国资委积极开展工作”的建议(林志远，2003)。这一标题至少给人两点信息，一是目前国资委的职能建设未完成，二是应加快建设步伐。这从一个侧面也反映了当前国资委在职能定位和建设上还在遭遇着诸多尴尬。

　　一、国资管理工作的重要意义和实践工作极不相称的尴尬

　　20多年的我国经济体制改革的历程，也可以说就是一部国有资产管理体制改革史。从当年的经营承包合同制，利改税，两权分离，到现在的现代企业制度建设，都是涉及到的国有资产管理体制改革的具体内容和表现。从党十二大以来，到现在的十六大，都对国有资产管理工作作了不同程度的论述，提出了明确的要求。可以说，国有资产管理工作被提到前所未有的战略高度，这是不容置疑的。但令人尴尬的是，在实践上，这一工作并没有被提升到这一高度。国有资产管理工作一波三折，国有资产管理部门经历了建-分-撤-再建，一路走来，坎坎坷坷，十分尴尬。

　　尤其是，在实践工作中，普遍存在着短视行为，认为随着市场经济体制的建立，国家投资主体角色的弱化，国资管理任务也随之而结束。在实践中，国资管理工作的中心任务是防止国有资产的流失，为防而防，为堵而堵，没有认识到任务的长期性和艰巨性，没有意识到，实现国有资产的保值增殖才是防止国有资产流失的最好办法。

　　二、历史继承的尴尬

　　当前的国资委是在新世纪新阶段的背景下为实现十六大提出的任务而成立的。它不是由哪个部门转变而来，可以说，它是个崭新的面孔。但就国有资产管理工作而言，它不是一个新的概念。尽管在新的历史时期，随着国有资产管理体制改革的不断深入，被赋予新的内容新的任务，但完善国有资产管理，监督，营运机制这一目标确是始终如一。前20多年的实践，许多部门，尤其是前国有资产部门作了很多开拓性的工作。尴尬的是，当前国资委似乎努力在摆脱前国资部门的影子，冲淡他们之间的天然联系。诚然，前国资部门走过风风雨雨，似有不成功之嫌，但这20年的历程，也不是没有一点经验可总结，无一点教训可吸取。遗憾的是，对这一方面的总结和思考的文章并不多。看到较多的是一些文章和学者反复重申国资管理工作，国内没有经验可循，国外没有先例可借鉴(易宪容，2003)。

　　目前，国资委出台了一些文件和政策法规，受到人们的关注。有趣的是，这些文件和前国资部门的文件无论在标题还是在内容上给人以似曾相似的感觉。。

　　三、身份的尴尬

　　对于国有资产专司机构应该隶属哪里，学术界有过争论，大致分三种意见(魏杰，2002)。十六大报告明确提出放在政府，隶属国务院。因而这一问题解决了。但随之而来的问题是，国资委本身是什么机构？有两种解释，(1)、国资委就是政府职能机构部门(朱少平，2003)，(2)、是事业单位(李保民，2003，华生，2003))。由此而导出的问题是，国资委是出资人还是监管人？

　　本来，这也不是一个大问题，因为十六大报告中已明确国资委代表国务院行使国有资产出资人权利。国务院是国家国有资产的所有人和出资人，选派的代表是国资委，。何为代表？就是说，国资委是国务院在国有资产方面的意志的体现，利益的化身，忠实不二的执行者。政府作为出资人存在，只能拥有出资人的权利，这就决定了作为政府的代表，国资委也只能作为出资人存在，只能拥有出资人的权利(魏杰，2002)。所以，国资委的核心应是依法履行出资人的职责，使国有资产的出资人到位(张卓元，2003)。

　　而另一个观点认为，国资委应是监管人(林志远，2003)。他认为“：把国资委的工作定位在国有资产的保值增殖，也是一种典型的错误，因为保值增殖是出资人代表的责任，不是监管人的责任。如果把国资委的职责定位也放在保值增殖，把196家企业划给国资委，等于是又新增加了一个资产管理公司，既不可能对国有资产的监管有任何改进，也不能就解决国有资产的流失问题。”因此，他主张“要把国资委办成一个推动法制建设和实行有效监管的政府高效职能机构。”

　　而有意思的是，国资委似乎在融合这两种身份于一身，二位一体，既当监管人，又当出资人，有可能又要落入既当运动员又当裁判员的尴尬境界。

　　四、国有资产界定的尴尬

　　理论上，国有资产的概念是指国家依法取得和认定的，或者国家以各种形式对企业投资和投资收益、国家向行政事业单位拨款等形成的资产。很显然，这里的国有资产是广义的，可以是以自然资源形态存在的，如土地、河流、森林，矿产等；也可以是由人类在劳动过程中创造的，如各种产品、无形资产等，涵盖了经营性资产，非经营性资产和消耗性资产等，存在于海陆空等广袤的范围内。

　　然而，这次十六大明确赋予国资委所管辖的资产是分布在国有企业中营运的那部分资产及权益，而且还不包括金融性资产。再具体细化一点，国资委就监管196家大中型国企里的近6.9万亿国有资产。因而，国资委并不是如人们所想象的那样，其触角无所不在。他所代表行使出资权的资产只是全部国有资产的一部分，还有许多不在其管辖之下的国有资产，分由其他政府部门管辖着。而这些资产同样会遭受国有企业国有资产流失的命运。如土地资源被非法侵占，文物资源被肆意破坏，矿山资源被无偿挖掘，地下水资源被免费使用等等，有形和无形流失，令人触目惊心。这些都不是目前国资委所被赋予的任务，因而国资委有如大帽盖小头，又落入了名不正言不顺的尴尬。

　　五、职能和实现职能手段不匹配的尴尬

　　传统的国有资产管理上的特征之一是实行分权制，由多个政府部门行使某方面的权利，如计委管立项，经委管营运，劳动部门管工资，工艺组织部门管人事，外经管对外投资，财政管资产，其弊病是导致人人负责，人人又不负责。十六大报告提出了建立权利，义务和职责相统一，管人和管资产，管事相结合的模式，。是克服上述弊病与缺陷的重大举措。但在传统思维惯性的影响下，招致了这样的质疑，如国资委是否权力过大，是否会成为“经济国务院”(王佳航，2003)，以至于国资委主任多次重申“不越位、不错位、不缺位”。

　　国资委的核心职能是行使出资人的全部权利和义务，而管人，管资产和管事是实现这一职能的重要手段。或是管人，或是管事，或是三者结合起来同时运用，而决不能被理解为职能本身。即便如此，人们仍然普遍担心国资委会变成“老板”加“婆婆”的强权机构(王晨波，2003)。一方面，作为出资人，他不能不管，另一方面，管得过多，又有滥用权力之嫌。看来，国资委今后在管与不管之间，将走得十分辛苦。

　　六、中央与地方在国资管理关系协调上的尴尬

　　国家统一所有，地方分级管理的原有的国资管理模式，导致了地方对国有资产的漠不关心，甚至起阻碍作用(魏杰，2002)，原因是地方政府国有资产没有所有权，得不到作为所有者而享有的应有权益。为了解决这一矛盾，这次提出了中央与地方分别行使国有资产的出自人的权利，地方政府拥有收益权。

　　随着我国政治经济制度的改革不断深入，新财税体制的形成，中央和地方将始终作为两个基本的利益主体存在于经济生活中。过去因为国有资产不是地方的，所以他没有积极性。但现在，正因为他有了自己的利益，所以当中央与地方出现了利益的分歧时，他们将义无反顾的维护地方自己的利益，新的地方保护思想将会更加理直气壮。

　　再者，随着地方财力的壮大，他所投资的资产规模也会日益强大。地方投资形成的资产及其收益，在新的体制下，理应归地方所有。如果再把这部分地方所有的资产，也称之为由全民所有的国有资产，可能就导致一个出自人的利益受到另一个出资人的侵犯。而且，从所有权角度讲，把地方所有的资产称为地方政府国有资产，是否妥当？还是就称为地方政府资产更准确些呢？

　　有学者提出，在特殊条件下，如发生战争等，国家对地方履行出资人职责的国有资产有最终所有权，包括调用，支配，处置等权力(张卓元，2003)。这种观点有待商榷。首先，所有权是不能按时间来分割的。其次，战争等特殊情况本身并不能改变所有权的法律性质。试想，战争时期，国家也调用民间资产，难道说国家对这些资产也拥有最终所有权吗？除非你的法律基础发生了变化。

　　七、国有资产立法的尴尬

　　制订《国有资产法》，其目的是为了维护国家国有资产权益，确保国有资产保值增殖，防止国有资产流失，建立和完善我国新型的国有资产管理，监督和运营机机制，其意义十分重大。但是，随着我国经济体制改革的深入，政府与企业的关系也越来越明确。为了减少过多的行政干预，国家明确将自己定位为出资人之一。既然是出资人，你就不能为了保护某个出资人的利益，而忽视其他出资人的利益。因此，现在再仅仅单提国资立法，确有时机上的尴尬。

　　首先，我国经济制度的实现形式是以公有制为主体，多种经济形式并存。十六届三中全会公报又进一步提出要大力发展混合所有制经济，实现投资主体多元化，使股份制成为公有制的主要实现形式。这就意味着今后将会有更多的国有企业特别是大型和特大型国有企业也要走股权多元化道路，更多的国有企业会引入非国有资本(张文魁，2003)。由此，肯定将会掀起一轮资本大融合的新浪潮。在这一背景下，国家作为出自人，就只能是千千万万个出资人中的一员，是个人资本，法人资本，民间资本，外国资本的诸多资本形式的一种。资本有大小，但出资人的权益是平等的，国家出资人的权益要保护，其他出资人的权益同样需要法律保护。

　　其次，民营资本的迅速崛起，外国资本的大量涌入，已成为我国经济发展的重要组成部分。尤其在加入WTO后，对外国资本将实行国民待遇。我国就更需要用法律来保护他们的权益。

　　如果说，5年前我们抓住机遇，大力加快国资立法，并完成了这一历史重任，时机是十分恰当的。但现在整个环境发生了重大变化，再单单提国资立法，似有偏颇，还不如与时俱进，用发展的眼光，将国有资本，民营资本，外国资本，机构资本等所有资本形态都纳入到一个法律框架下，制定出一个保护所有投资人权益的“资本权益保护法”或”投资法”，这或许显得更有意义，更有操作性和现实性。

　　所以我们的结论是，我国国有资产管理工作，进入了一个关键历史时期，国资委作为完成这一历史重任的职能部门，在确定自己的职能定位上，方向要准，动作要快，职能要单一化，实现手段要多样化。同时，还要有开拓的精神，与时俱进，站在时代的高度，努力开展工作，以早日完成十六大报告所提出的建立和完善我国国有资产管理，监督和运营体系这一时代任务。

　　参考书目

　　1、张卓元：《国有资产管理体制改革的目标，难点和途径》，《宏观经济研究》2003年6月

　　2、魏杰：《构建新的国有资产管理体制》，《海通证券研究》2002年12月

　　3、林志远：《当前应当加快国资委的只能建设》，《海通证券研究》10月

　　4、张文魁：《十六届三中全会解读：国企改革应该股权多样化》，《中国青年报》2003年10月

　　5、王晨波：《解读国资“新家法”》，中新网2003年。6月

　　6、易宪容：《国资委的权力源在哪里？》，南方周末，2003年产5月

　　7、王佳航：《专访李保建民：“国资委将是怎样组建的？》，《经济月刊》2003年1月

　　8、刘仪瞬：《出资人职责到位是关键》，《经济日报》2003年

　　9、《中华工商时报》：《政资分开是核心，华生认为国资委不应纳入政府序列》2003年1月

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