王连洲：《证券法》修改引发的思考和回忆

　　王连洲 原全国人大财经委《证券法》起草工作小组负责人

　　新一届全国人大财经委员会已经启动证券法的修改工作。为进一步发展证券市场提供良好的法制环境，证券法的修改本是预料之中的事情。但作为在全国经济立法史上具有特殊意义的一部法律，仅实施四年就面临必须修改的命运，又未免使人产生或多或少的遐想、回忆和思考。

　　证券法是我国最贴近市场脉搏、最触动权益行为的第一部经济法律，也是新中国建国以来第一部按照国际上通行的做法，由国家最高立法机构组织起草而不是主要由政府一个行政部门组织起草的经济法律，同时也是第一部首先由大专院校的专家学者牵头组织起草、而后提交全国人大常委会审议通过的经济法律。

　　在新中国的经济立法史上，正是这部证券法的制定，开启了由国家立法机关组织专家学者和业内人士，调动社会力量参与经济立法的先河，推动全国人大及其常委会在履行宪法赋予的国家立法职责上，逐步发挥其应有的主动和主导的作用。

　　证券法的起草工作自始至终以其具有的广泛参与性，高度的透明性，赢得了社会广泛的关注。证券法是我国经济立法工作贯彻群众路线，尊重群众立法知情权，增强公开性、公正性、科学性，培育民主性而进行的一次生动的实践和探索。围绕证券法的起草工作，直接参与研究、讨论并积极提出意见和建议的，上至国家高层领导，国内外专家学者，业内人士，下至庶民投资者，不下数千人之多。可以说证券法的制定过程成了对广大群众，特别是广大中小投资者证券知识普及的过程。

　　也许正是证券法独特的起草组织形式，注定了它出台坎坷而曲折的历程和命运。证券法从起草到表决通过，跨及七、八、九三届人大，时过六个春秋，易稿不下数十次，共经过全国人大常委会“五”次会议审议，这可能是前所未有的。在起草过程中，有关方面对证券立法几个重大问题的观点之对立，争辩之激烈，协调认识的路程之漫长，涉及的高层领导决断之艰难，也是经济立法史上少见的。证券法制定过程中曲折坎坷的故事，简直可以写上一部反映我国经济转型时期含义深邃的长篇小说。

　　不管怎样，基于防范金融风险和维护金融安全的大环境需要，加之当时人大常委会最高领导的重视和支持，拖了六年之后的证券法草案，最终获得高票顺利通过，而且在通过表决时竟没有出现一张反对票，实属罕见。

　　证券法的出台，激起了各地方特别是业界的热烈反响和高度关注，国务院也将“认真贯彻《证券法》，规范发展证券市场”写入了当年在“两会”上所作的“政府工作报告”中。谁都清楚的认识到，证券法的出台，确立了证券市场在我国经济发展中的法律地位，从而结束了比较长期的社会上关于股票市场姓“资”姓“社”的争论，奠定了我国证券市场规范发展的基本法律框架，成为我国证券市场法律体系建立过程中一个重大的里程碑事件。证券法的出台，必将在我国经济立法史上，写上浓重的一笔，留下具有特殊意义的一页。

　　但是，勿庸讳言，因种种原因，证券法作为规范证券市场发展的一部基本法，还令人留有不少的遗憾，存在不少的问题：调整的市场产品对象过于狭窄，不适当地加入了分业经营、分业管理、分设机构的规定，证券信用交易未留下空间，证券交易的层次和方式设置单调，对证券市场各个参与主体的行为规范、特别是对上市公司必要的行为规范，考虑得不周到、规定得不到位，对涉及违法的惩处，特别是对投资者利益无辜受到侵害而应当给予民事赔偿的法律救济，重视不够、力度不够、操作性不强，实效作用不大，有人说在这个问题上屁用没管。

　　当然，以现在的经验和眼光还可审视出其他一些难以准确界定、经不住仔细推敲、缺少法言法语的一些条款，诸如禁止银行资金违规进入股市，国有企业、国有资产控股或参股的企业，不得抄做上市股票等等。

　　对上述问题是否当时谁都浑然不晓，没有意识到？也不尽然。早在1993年8月25日召开的八届全国人大常委会第三次会议上，时任全国人大财经委员会主任委员的已故柳随年同志，就证券法草案首次审议稿的内容做过说明：其主要精神：

　　一是该法案调整的证券包括股票、各种公开发行的债券、投资基金、新股认购权证书等。

　　二是建议设立作为部委机构的国家证券委员会，统一管理监督全国证券市场。因为宪法规定，只有国务院的部委机构才能“根据法律、国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章”，宪法并未把相应权利授予非部委机构和事业单位。人民法院审理案件的依据，是法律、行政法规以及地方性法规，而其他的“规章”只作为审理的参考。现行的证券监管体制与宪法要求并不吻合，不利于实现投资者的行政诉讼。

　　三是主张建立场外交易场所，经批准开展场外交易，以使不符合进证券交易所上市条件的股票能有交易的场所和机会。

　　四是坚持实行同股同权，同股同利，股权平等。主张任何股东的权利和义务，都不因股权主体性质不同而被区别对待。

　　五是允许期货、期权以及融资、融券交易行为的存在并做出了原则规定。

　　应当说在证券法起草的整个过程中，对关系证券市场发展的几个重大问题，也就是现在市场上经常提起的几个问题，并非曾经没有涉及过、没有考虑过、没有研究过。出台的证券法之所以做出了取舍，主要是基于当时防范金融风险、维护金融安全特殊环境的考虑，当然也不排除参与起草的有关人员对证券市场总体把握和立法水平存在的局限性。

　　在此忆及证券法起草过程中的一些情况，只想说明，证券法的出台实属来之不易，它的主要规定，基本符合证券市场规范发展的阶段要求，其历史地位和作用应当受到客观而公正的认识和评价。证券法的确存在不少缺憾，很多问题没有规定到位(当然也不可能“一步到位”)。随着时间的推移，WTO的加入，市场的发展对完善有关证券的法律环境提出了更高的要求。现在启动证券法的修改工作，是必要而应当的。但修改工作是否需要推倒重来，大动干戈，也值得研究。

　　有的学者认为，证券法的修改应大处着眼，易粗不易细，应紧紧围绕不修改就足以影响证券市场进一步规范发展的基本问题，该增删的就坚决增删，该修改的就坚决修改，没有必要吝惜笔墨。而对于操作规范等具体问题，则没有必要去求全责备而触动之。据有关资料，有人提出150处的改动稿，其实改动200处也不是做不到，见仁见智，本不足怪。

　　当前证券市场存在的诸多问题，客观地讲，与证券法的规定有遗漏或者说不妥当，不一定能扯上多大的直接关系。相反，证券市场的股权割裂、幕后交易、操纵市场、信息欺诈、侵害投资人利益等行为正是证券法本身所严禁的。

　　如果要反省我国证券市场存在的诸多问题，反省的重点应当是股权结构的割裂设置、政策干预的不确定、投资者利益诉求的忽视、执法不严、查处不力等问题。证券市场当前的主要问题不是修改证券法所能全部解决的。法律的完善诚然是必要的，但建立和完善社会诚信体系，调整证券市场结构，变革发行上市制度，优化证券市场资源配置，破除行业垄断，鼓励市场竞争，减少设租、寻租行为，增强市场的公开、公平和公正性，推进证券市场进一步的市场化、国际化和规范化，对于解决我国目前证券市场突出的一些问题，是否更具有急切和现实的意义。