中央探求收入分配改革 着眼扩大中等收入者队伍

　　5月26日，中共中央政治局召开会议，主要研究改革收入分配制度和规范收入分配秩序问题。

　　作为涉及13亿国民切身利益的重大事项，收入分配问题近年来已成为社会广泛关注的话题。中央专门就此召开政治局会议，以政治议程高度呼应社会议题，被社会舆论普遍评价为“直面现实、坚持以人为本、为构建和谐社会而努力”。

　　多位接受《瞭望新闻周刊》采访的接近决策层的专家指出，中央高度重视收入分配问题，正是因为这一领域存在着突出问题，尤其是现阶段社会成员之间的收入差距过大；如何提高低收入者的收入水平，调节少部分人的过高收入，扩大中等收入的比重等，需要按照中央的改革思路稳妥解决。

　　着眼不公平的差距

　　20多年的改革开放使中国经济持续高位运行，一个从动乱中走出的国家迅速成为世界第四大经济体。

　　然而，就在总体成就令世人目眩的同时，收入差距与分配不公现象的存在，成为必须正视的现实。不管具体测算数据几何，中国的基尼系数处于国际公认的警戒线0.4甚至超过已无争议。

　　长期研究收入分配问题的北京大学中国保险与社会保障研究中心研究员高书生，曾参与制定1999年公务员调资方案，承担国家社会科学基金“十五”重点项目“我国收入分配体制研究”等。他向《瞭望新闻周刊》分析，收入分配差距达几倍就已令人担忧，其实还存在着差距更大的财富分配，将股票、债券、房产等考虑进来，财富差距可比收入差距再高好几倍。

　　在收入分配差距中，又有“公平的差距”与“不公平的差距”之别，“令人不满的关键是不公平的差距，”高书生说，在市场经济条件下，分配公平不公平，关键要看投入和回报是否相符。

　　与改革开放同时起步的收入分配改革，最开始即为打破不公平的平均主义、“大锅饭”而开展，选择非均衡发展战略，“效率优先”。劳动力素质差异、资本占有差异、经济全球化时代的区域差异等市场化因素很快产生出初次分配上的差距。

　　如果说这部分差距尚是“合理”的，那么，因国有隐性福利、行业垄断等产生的初次分配差距，与社保、税收等方面的政策失衡产生出的再分配差距，则受到了越来越多的非议。

　　分清“公平的差距”与“不公平的差距”，则知“收入差距拉大是发展必须付出的代价”这一相当流行的观点并未抓住要害。

　　收入分配问题，实际上正是公平与效率的问题。平均主义须打破，只顾短期效率更堪忧。于是，“更加注重社会公平”这一表述连续出现在近几年的党中央和政府重要文件中。此次中央政治局会议再次重申之，还明确提出要“构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系”。

　　国家发改委经济研究所副所长杨宜勇对《瞭望新闻周刊》表示，在收入分配领域内，“效率优先，兼顾公平”这一大原则没有变化，“更加注重社会公平”可视为近年来的微调。

　　高书生则指出，具体而言，这几年中央在分配领域内形成的思路是，“初次分配注重效率，再分配注重公平”。

　　在论及改革必要性时，中央如是强调：“关系到最广大人民的根本利益，关系到广大干部群众积极性、主动性、创造性的充分发挥，关系到全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业的全局，必须高度重视并切实抓好。”

　　中国社科院人口与劳动经济研究所所长蔡昉分析，中国现已处于人均GDP1000到3000美元的易产生社会矛盾的阶段，借鉴他国经验，在收入比较稳定、收入差距不会持续扩大的情况下，社会就比较稳定，可以继续保持增长。反之，不断扩大的收入差距会不断扩大矛盾，最终导致经济停滞甚至倒退的状况。

　　收入分配问题已牵动着几乎所有层级的中国人的神经。今年年初，“中国社会形势分析与预测”课题组公布对在中央党校学习的百余名地厅级领导干部进行问卷调查的结果，在回答“当前我国要特别注意解决好哪些问题”时，“居民收入差距”成首选；“2006年改革的关注重点是什么？”“收入分配制度改革”占鳌头；“我国当前必须注意的主要风险？”“贫富悬殊”居榜首。

　　关注低收入者的收入问题

　　在“更加注重社会公平”这一精神下，此次中央政治局会议再度强调对不同的收入群体采取不同的调节办法，即“着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入。”

　　劳动和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南认为，这其中，“主要是低收入者的收入问题”，“核心是解决农村居民最低收入者的收入问题”，“集中在欠发达地区的收入问题上”，直指人与人之间、城乡之间、地区之间中的最薄弱环节。

　　据国务院扶贫办主任刘坚在5月29日召开的“建设社会主义新农村·社会与法制研讨会”上所称，到2005年底，全国农村没有解决温饱的贫困人口还有2365万人，低收入贫困人口还有4067万人，合计6432万人。

　　“消除贫困是新农村建设的前提和基础，”刘坚说。他还透露，中国现今和日后的扶贫工作重点将突出对特殊贫困类型地区和革命老区的支持。

　　同样着眼于农村贫困，在此次全国政协社会和法制委员会与中央党校联合举办的研讨会上，全国政协社法委副主任、原劳动和社会保障部副部长王建伦呼吁，“加快建设农村最低生活保障制度势在必行。”

　　到2005年底，全国农村居民最低生活保障人数为824.9万人，支付最低生活保障费用25.3亿元。王建伦认为，对比贫困人口总数等现实，这还远远不足。中央层面尚未出台统一的政策法规，往往最需要得到帮助的贫困地区反倒因没有能力解决而缺乏保障。

　　推进农村低保制度建设，“首先要解决农民中属于绝对贫困人口的温饱问题。”王建伦建议，要在全国建立起农村居民低保制度，落实逐步加大公共财政对农村社保制度建设投入的要求，最大限度地发挥资金的保障效益。

　　王建伦认为，按2005年的救助水平，在全国建立农村低保只需资金近60亿元，依目前财力，“完全可以办到。”

　　此外，高书生认为，在农村中的低收入者，再分配最重要的对象应是老年人，他建议从现在起就要“未雨绸缪”，针对目前尚未被社会保险覆盖的人群实施社会保障新计划，积极防范2030年左右老龄化高峰可能产生的老年贫困。

　　低收入者增收，光是“保”还不够，更重要的在于“提”。也正是在这个意义上，刘坚指出，必须继续坚持开发式扶贫方针不动摇，以提高贫困人口自我发展能力，做到可持续发展。

　　苏海南认为，提高低收入者的收入，最直接的手段就是提供就业岗位，并采取确定最低工资、发布工资增长指导线、反就业歧视等措施。

　　“收入分配只是结果，它前面的所有因素都影响到这一结果。”杨宜勇称，除了最直接的就业与工资外，教育机会、税收政策等都包括在其中。他认为，此前的个税改革、目前的义务教育法修订等都是“提低”的利好措施。

　　决心构建“橄榄型”结构

　　在杨宜勇看来，此次中央对分配问题的强调，除了“提低”，另一个重点是“扩中”，即扩大中等收入者比重。

　　中等收入者是维护社会稳定的重要力量。从拉动内需、刺激消费的角度看，逐步扩大中等收入者比重也至关重要。多年来，相对于外贸和投资中国经济三大动力中的消费显得薄弱，一个重要原因就是中等收入者所占比重不够大。

　　扩大中等收入者比重，从党的十六大开始就已强调。多位学者认为，这表明中国决心构建两头小、中间大的“橄榄型”收入分配结构。

　　然而，“我国至今为止都没有形成中等收入阶层的雏形，”杨宜勇有些遗憾地表示。

　　杨宜勇认为，中等收入者比重低是与收入差距持续扩大相关的，收入和财产向高收入者集中，基尼系数居高不下，中等收入者比重便难以提高。

　　对此，高书生认为，在解读“扩大中等收入者比重”时，学界还出现了两个偏差或误读，一是把中等收入者解读为中产阶层，二是将改革开放中先富起来的人解释为中等收入者。

　　在他看来，中等收入者只是相对于高收入者和低收入者而言的，而上述两种解读事实上几乎都是指高收入者。端正了这一认识，才能从收入分配体制改革的角度，去研究阻碍扩大中等收入者比重的现实问题。

　　高书生意下的“现实问题”如，社会保险缴费率偏高，以个人为单位且未考虑购房贷款利息支出等因素的纳税政策，都对中等收入者产生很大压力。

　　杨宜勇也认为，中等收入者的“扩容”要靠多种因素的共同作用，需要市场效率与社会公正相协调的政策，需要赋予劳动者和其雇主分享利润的权利，需要税收等收入分配制度的合理调节，还需要教育与再教育体系对人力资本的提升。

　　在《瞭望新闻周刊》采访的多位专家看来，此次中央政治局会议强调了公务员工资制度改革，而公务员恰恰是中等收入者的重要组成部分。与之类似的事业单位工作人员收入分配制度也受到重视。他们认为，建立科学完善的公务员薪酬制度，改革和完善事业单位工作人员收入分配制度，均有利于扩大中等收入者的比重。

　　与此同时，中央还强调，要努力解决当前公务员收入分配领域存在的突出问题，逐步缩小地区间收入差距，适当向基层倾斜，以促进公务员队伍建设，促进党风廉政建设。要完善地区津贴制度特别是艰苦边远地区津贴制度。这是一个具有明显导向性的政策信号，再次突出了收入分配改革中“公平公正”的指导原则。

　　收入分配改革应法制化

　　在深化公务员工资制度改革上，中央强调要按《公务员法》规定来办。有关专家认为，这意味着中央着意将收入分配改革法制化。

　　杨宜勇称，收入分配法制化建设是指用法律制度和规则去规范、约束个人收入分配行为，而不直接介入分配过程，从而起到调节收入分配的作用。

　　法律对个人收入分配的调节具体表现在立法调节和司法调节两个方面。立法对个人收入分配的调节主要包括最低工资立法和各种社会保障立法等。

　　针对目前个人收入分配立法不健全的问题，杨宜勇建议，“十一五”期间要采取积极稳妥的措施，加快立法步伐，以统一的法规来约束和规范全社会及其成员的收入分配行为。

　　针对个人收入分配方面存在的问题，杨宜勇认为，“十一五”期间分配司法的重点应是打击和取缔非法收入。

　　杨宜勇还表示，从执法的角度看，要加大打击力度，从重处罚和惩处非法暴富，使其违法行为的成本远远大于其经济上、政治上、心理上的收益，并提高违法犯罪行为的受罚概率。从监督的角度看，要健全分配监督机制，形成国家、社会、群众和党的监督相结合，内部和外部监督相结合，层层监督、上下联动的分配监督体制。

　　至于监督的重点，杨宜勇认为在国有部门，要防止社会共有的垄断利润转化为小集团的利益和个别人员的薪酬福利，积极探索超额垄断所得向全民所有者的转移机制。

　　就公务员工资制度改革而言，高书生认为，原则上除了依照《公务员法》的规定，具体措施还应由全国人大来决定，因为政府部门给自己定工资，需要避嫌。高书生还对《瞭望新闻周刊》称，1990年，国务院曾成立分配制度改革委员会，对收入分配的现状、政策和体制改革进行综合性研究。当前，我国收入分配领域的体制改革和制度创新，比那时的情况更为复杂，更需要加强沟通和协调。为此，建议以研究制订公务员工资改革方案为契机，国务院应成立收入分配体制改革的综合协调机构。

　　资料：

　　我国收入分配制度改革进展

　　工资制度改革。1985年工资制度改革的最大特点是，在工资制度上，国有企业同行政机关和事业单位实现脱钩，国有企业实行工资总额和经济效益挂钩，行政机关和事业单位实行以职务工资为主要内容的结构工资制；到1993年进一步发展到行政机关和事业单位的工资制度脱钩，行政机关实行的是职级工资制，事业单位则实行体现其特点的工资制度，即根据事业单位所处行业，分别实行专业技术职务等级工资制、职务岗位工资制、艺术结构工资制、体育津贴和奖金制、行员等级工资制等。

　　国有单位福利制度改革。最早被重视的是住房制度改革，已经历了公房出售、提租补贴、建立

住房公积金、停止福利分房等阶段。同时，为配合国有企业改革，企业办社会问题也很早就被重视，从最早实行生产经营和生活服务分开，到目前正在大力推动的分离企业办社会职能。经过多年的实践探索，国有单位福利制度改革的思路已清晰，一是实物福利货币化，二是生活服务社会化。

　　

个人所得税制度改革。1980年开征个人所得税时，当时纳税的主要对象是来华工作的外籍人员。1986年和1987年，国家相继出台了个体工商户所得税和个人收入调节税，扩大了纳税范围。1994年，我国实施了统一的个人所得税税法。自1999年11月起，国家决定恢复征收利息税。

　　社会保障制度改革。目前，企业的社会保险制度框架已经形成，养老和医疗保险实行统账结合模式。随着企业社会保险制度的逐步建立，机关事业单位同企业在社会保障制度安排上出现了“并轨”趋势。在农村开展的社会保障项目主要有两个，一是农村

养老保险制度，二是新型合作医疗制度，但两者仍处于试点或局部推行阶段。

　　社会救济制度改革。自1997年起，国务院决定在全国城市建立最低生活保障制度，对生活在最低生活保障线以下的城市家庭实行生活救助。此外，农村最低生活保障制度也在局部地区兴起。

　　农村收入分配制度改革。随着“大包干”性质的农村生产方式的普及，农村收入分配不再以生产队为基础，而是以农户为分配主体，在收入分配制度上实行“交足国家的、留够集体的、剩下全是自己的”。

　　收入分配体制改革的主要特点：打破平均主义、“大锅饭”是收入分配体制改革的起始目标。收入分配制度改革紧扣为国有企业改革服务、配套。区分轻重缓急和难易、有先有后是收入分配体制改革的推进战略，基本轨迹是：在分配层次上，先抓好初次分配，然后推动再分配；在分配制度上，以工资制度改革为突破口，由点及面逐步从微观向宏观拓展，推动个人所得税制度、保险福利制度、社会保障制度、社会救济制度等方面的改革。

　　收入分配体制改革的主要成效：初次分配与再分配的职能分工更明显，初次分配逐步引入市场机制。国家与企业的分配关系从制度上得以规范，税收和利润已分开。国有企业、行政机关和事业单位的工资制度已脱钩，“三驾马车”并驾齐驱。再分配体制框架已初步确立，政府对低收入者、特定人群的救助手段增多。(根据高书生执笔的“我国收入分配体制研究”项目成果整理)（编辑：谭捷）