不针对中国？美国财政部推“试点计划”欲盖弥彰

　　近日，作为美国外国投资委员会（CFIUS）牵头机构，美国财政部发布《外商投资风险审查现代化法》（FIRRMA）“试点计划的暂行监管规定”。这意味着，特朗普政府加强外资监管从立法落实到具体行动，将产生较为深远的影响，中国更须提高警惕。

　　▲美国财政部（路透社）

　　8月14日，特朗普签署了FIRRMA，实现10多年来规模最大、力度最强的外商投资审查制度改革，全面加紧外商投资审查。根据该法律，具体实施细则要在2020年2月前完成。在细则起草的过渡期间，需要推出“试点计划”，应对当前日益上升的所谓“国家安全风险”。该计划将于FIRRMA的具体措施正式出台前结束。

　　“试点计划”虽为过渡措施，但体现了CFIUS未来对FIRRMA细化、执行落实的方向和特点。其主要内容在于：扩大CFIUS审查权限，不仅包括“控制类”投资，也包括涉及关键技术、非公开技术信息、董事会治理结构性变化等“非控制类”投资；美国也欲盖弥彰地指出“试点计划”针对“所有外国人”，不针对特定国家；列出飞机、电信、半导体、计算机等27个具体行业的投资并购必须纳入监管；引入强制申报制度，涉及“试点计划”涵盖范围的投资，并购企业必须进行申报。

　　为落实FIRRMA借“试点”打先锋

　　美国财政部快速推出“试点计划”具有双重考虑：

　　一方面，践行特朗普经贸强硬路线，尽快将法律落实到位。执政以来，特朗普政府采取了投资保护主义政策，以“国家安全”为名，行保护主义之实。通过限制外资对美国“关键技术、基础设施”的并购获取先进技术，保持美国长期竞争优势。美国财政部推出“试点计划”希望通过不断“试错”积累经验，尽快将特朗普主张和FIRRMA立法内容落实到位。有效平衡“紧迫的国家安全风险”和“确保法律长期有效执行”之间的关系。

　　▲“试点计划”希望通过不断“试错”积累经验，尽快将特朗普主张和FIRRMA立法内容落实到位。（盖帝图像）

　　另一方面，主要目标仍是针对中国。美国多家主流媒体均指出，虽然“试点计划”声称不针对中国，但中国投资者一定会遭遇“额外的、更严格的”投资审查。去年开始，中企对美国投资已经骤然下降，特朗普政府防范的重点就是中国。

　　2017年11月，FIRRMA在国会两院同时发起，参院共和党党鞭约翰·康宁、众院金融服务委员会主席杰布·亨萨林等主要推动者毫不避言，立法主要目的就是限制中企赴美投资、维护所谓的“国家安全”。此后，为了确保FIRRMA国会顺利“通关”，美国国会成功把FIRRMA纳入《2019财年国防授权法案》，他们的借口仍是“应对中国挑战”。更不要忘了，2018年3月，美国贸易代表办公室（USTR）依据“301调查”结果，认定中国损害美国知识产权，采取的对华三大施压措施之一，就是要限制中国刻意并购美国先进技术的投资行为。凡此种种，中国并不愿意“对号入座”，但美国的所作所为确是剑有所指。

　　中美博弈将是一个长期进程

　　笔者认为，在中美经贸关系尚无转圜迹象情况下，特朗普政府加强投资审查再“发力”，将会对中国产生多方面的影响。

　　中国赴美投资更加艰难。据荣鼎集团统计，2018年上半年中国赴美投资同比下降约90%，达到7年来最低水平。而“试点计划”将进一步阻碍中企赴美投资，尤其是增加技术类并购的难度。

　　此外，北美产业分级体系涵盖1000多个行业，但“试点计划”只选择了27个具体领域，非常具有针对性。半导体、电池技术、生物科技等诸多领域，与中国制造业优先发展领域相一致。美国意在阻挠中国战略产业升级。这些将给中国经济结构转型升级、向产业链高端发展带来不小的挑战。

　　▲“试点计划”只选择了27个具体领域，非常具有针对性。（视觉中国）

　　中美经贸关系将更趋复杂。美国对华挑起经贸冲突酝酿已久，极限施压很有“章法”、并渐次升级。特朗普执政之初，先是由商务部罗斯“出头”，就钢、铝等具体产品对华发起“双反”、甚至“232调查”，中美经贸摩擦处于“相互试探”阶段。

　　随后，贸易代表莱特希泽“登场”，对华发起“301调查”并抡起关税“大棒”，中美经贸摩擦从单一、具体类别商品蔓延至全面的经贸领域，处于“短兵相接”阶段。

　　而以此次“试点计划”为标志，财长姆努钦走向“前台”。值得高度关注的是，除加快落实“试点计划”，美国财政部汇率政策报告近期将至。中美经贸摩擦存在从传统贸易向投资、汇率领域蔓延的风险。不排除中美经贸摩擦进入“全面升级”新阶段，导致双边经贸关系更加复杂。

　　▲美国财长姆努钦（盖帝图像）

　　中国面临更严峻的国际投资环境。美国“试点计划”将会引发外企赴美投资的“寒蝉效应”，增加正常投资的额外成本和阻碍。美国做法也很容易引发他国的纷纷效仿，恶化全球自由的投资环境，将进一步增加中企走出去的风险和挑战。

　　综上可见，美国财政部虽然推出“试点计划”，但加强对华投资监管审查的方向和细节愈发明确，现实和潜在影响深远。中美经贸摩擦也存在进一步升级可能。我们应保持战略定力与自信的前提下，继续与美国沟通磋商，为两国经贸关系紧张早日“降温”寻找办法，避免双输。但也要清醒认识到，美国对华经贸施压的战略性，“降温”不代表“和好如初”，中美博弈必将是一个长期历史进程。需要做好多方准备，积极应对。

责任编辑：孙剑嵩