智库·热点 | “土地要素市场化配置”十三个要点分析

中央财经大学  柴铎

写在前面

我们总的认为，《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》涉及土地的要点在前期地方试点、创新探索、学术研究中均有提及。此次在中央层面、面向全国正式提出，会对相关土地管理制度改革起到重大推进作用，自然资源部、农业农村部、住建部为主的相关部委将有一系列政策推出。

要素市场化配置是市场经济发展的基础和前提，更是自发调节经济社会发展的关键稳定器。长期以来，我国社会主义市场经济发展、民营企业快速成长与关键要素配置市场化程度低、流动门槛高的矛盾日益凸显，成为深化改革的掣肘。

现代生产要素理论将经济生产要素概括为土地、资本、劳动、管理、信息、技术六类（这里的土地泛指一切自然资源）。其中，土地是唯一具有自然稀缺性和不可创造性的要素，这就决定了土地在经济价值分配中的优势、先导性地位，为国家发展建设发挥着空间承载力、自然生产力、空间价值贡献输送等多方面作用。但是，由于土地具有空间开敞性、外部性，土地兼具私有资产属性和公有资源（有竞争性、无排他性）属性，因而土地资源利用要同时处理好私人利益（效率）和社会公共利益（公平）关系。

长期以来，在城乡二元土地制度下，我国建立了土地用途管制制度和有偿使用制度，一方面严格规划城乡土地用途、限制集体土地发展权，另一方面通过单向的征地制度占有农村集体土地经济利益。“8·31大限”后，土地一级市场基本垄断，成为一个“行政性市场”；土地二级市场在2019年7月自然资源部《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》提出后才启动放活。土地要素供应中的限制有时会影响土地配置效率（开发节奏、利用效率），造成土地资源“严重短缺——严重浪费”两方面矛盾并存。

2020年3月30日，中共中央、国务院发布意见第二条即是“推进土地要素市场化配置”，提出“建立健全城乡统一的建设用地市场”“深化产业用地市场化配置改革”“鼓励盘活存量建设用地”“完善土地管理体制”4条举措，虽只有600字，但包含要点很多、需仔细品读。

我们总的认为：其中要点在前期地方试点探索、学术研究中均有提及。例如，政策中提到的“集体经营性建设用地入市增值收益分配制度”“健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系”等问题是近年研究热点；“探索增加混合产业用地供给”“扩大国有土地有偿使用范围”“研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度”已经有上海、浙江、广东等发达地区开展了探索实践或已有公开讨论，如“改革土地计划管理方式”“加强土地供应利用统计监测”则反映了前期学术界研究观点。但是，这些命题在中央层面面向全国以意见形式正式提出尚属首次，会对相关土地管理制度改革起到重大推进作用，相关部委将有一系列政策推出以落实中央精神。

时值宏观经济承压期，我们明显感到改革步伐大幅加快，知识日新月异，必须不断学习才能够追赶市场的脚步。在慨叹《土地资源管理》教材、讲义又需要大幅度删改的同时，我们选出意见中的十三个要点做简要分析。

要点一：“加快修改完善土地管理法实施条例，完善相关配套制度”

分析：2019年《土地管理法》修订主要包含七大要点，一是改革土地征收制度，二是集体经营性建设用地入市，三是宅基地管理制度改革，四是为国土空间规划制度改革创新预留法律空间，五是明确国土空间规划体系作为各类自然资源开发、保护、建设的依据，六是将基本农田提升为“永久”基本农田，七是强化土地督察制度。

其中，征地制度改革（成片开发、区片综合地价）、宅基地制度改革（三权分立、利用方式、有偿使用）、经营性建设用地入市（用途、收益分配）即所谓“三块地改革”还存在一定的补充、完善空间（参见笔者《<土地管理法>修订解读：构建城乡统一建设用地市场》一文）。预计本年度《土地管理法》实施条例以及更细化的《农村集体经营性建设用地入市指导意见》将出台，需重点关注。

要点二：“全面推开农村土地征收制度改革……建立公共利益征地的相关制度规定”

分析：征地制度改革的总思路可概括为三个要点，即“缩小征地范围、规范征地程序、完善多元规范的安置措施”，与农地流转的政策是相通的（不征才能流转），体现了“多予少取”。其中，“公共利益”的范围和情形基本明确，各地区片综合地价已较为成熟、约三年一调整，社保安置补偿方面有待各地进一步明确等等；全面推开后必将有配套政策跟进。

要点三：扩大国有土地有偿使用范围

分析：早在2017年2月国土资源部会同国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、农业部、人民银行、林业局、银监会联合印发《关于扩大国有土地有偿使用范围的意见》，当时主要是为了土地节约集约利用，大致导向是“能有偿使用就不无偿划拨”——修订划拨用地目录、缩小划拨范围。例如，鼓励能源、环保、安居房、养老、教育、文化、体育及供水、燃气、供热设施等项目用地出让、租赁，支持以作价出资或者土地入股；同时，规定了事业单位改制企业后划拨地块按有偿使用方式处置的办法。后期，各地配套制定了执行方案。

同时，这一点也和后文“以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用”相联系，例如，以往一些国有企事业单位实际上已经在通过划拨方式无偿取得的国有土地上开发了一些盈利项目，提高了土地利用效率，同时自身能获益，但并未缴纳土地使用费用，以后将逐步走向规范化、市场化。

本年度，受新冠疫情影响、外需严重下滑，经济下行压力加大，这一政策实践探索可能加力。

要点四：建立公平合理的集体经营性建设用地入市增值收益分配制度

分析：前期集体经营性建设用地33个试点结束后，《土地管理法》很快修订并将其纳入，有些问题仍有待细化落实：

一是制定全国统一的集体土地入市标准较难，地方有一定随意性空间。由于各地推动集体土地入市的动机不同，且不同地区土地的区位、经济发展条件不同，集体土地入市条件差别较大。纳入城市规划建设范围的集体经营性建设用地哪些该成片开发？哪些该入市？难以科学、公平、统一认定，且牵涉到基层政府、农村集体利益；即便规定了“XX%的比例”，地方在具体地块的操作中仍有较大随意性。

二是集体土地入市后的用途限制存在一定争议。目前看商业房地产开发不被允许，但笔者在地方做调研、规划中发现，许多地方政府对集体土地入市做房地产开发有较强意愿，有些时候也是解决问题的唯一途径，目的也是为了实现村集体、政府、城市开发建设的多赢，同时也不会造成农用地流失或者冲击传统一级市场，入市后用途是否可以“因地制宜”、给予地方更大自主权值得关注。

三是入市土地利益分配标准尚需继续研究。理论上，集体经营性建设用地达到入市条件需要相关设施配套，因此农村集体和代表公共利益的地方政府都应分享收益。但是，不同地方甚至不同地块利用情形差别很大，利益分配标准很多时候需要个案个研。2016年《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》提出“调节金”这类收益分配手段；2018年开始探索土地增值收益“调节金转税费”，逐步与城镇土地增值税接轨；但在标准等方面相关部门存在意见分歧。

综上所述，上述三个问题决定了集体经营性建设用地入市这项改革能否顺利推进。理论上，收益分配标准是其中的抓手，将对地方确定那些土地应该入市、入市土地作何用途产生自动的经济引导作用。

要点五：健全长期租赁、先租后让、弹性年期供应、作价出资（入股）等工业用地市场供应体系。

分析：非常必要！许多地方已经探索。

首先，相较于住宅用地、商服用地，我国工业用地供应的市场化程度总体较低。早期工业用地市场的探索可追溯到改革开放初期的“招商引资”时代，在地方“GDP锦标赛”的环境下，工业用地基本是协议方式出让，出让年限、价格标准都是地方政府与用地主体协商确定，千差万别；为避免国有资产流失，我国不断规范工业用地出让，基准地价、出让年限、出让方式的规定相继出台。但是，由于工业用地的特殊性（就业、税收、利用外资），地方政府为保证某一项目落地、某一用地主体取得土地，很多时候实际不会采用公开市场竞价的方式供地。因此，不同地区、不同地块工业用地地价内涵、供应情况仍然是不可比的，造成一些问题。

第二，工业用地是企业的生产要素，用地成本很大程度上决定了企业生产成本。据笔者前期案例研究（参见《大洋两岸的平行竞争:中美城市制造业用地成本比较》），中国目前工业用地成本远高于美国。当前，制造业对于稳定就业、增强国家应对灾难和挑战能力的作用凸显，而我国制造业成本优势正在/已经失去，维持我国制造业在全球产业链上的优势地位需多管齐下的举措。除继续优化国内产业链和营商环境、加强新型基础设施建设、提高劳动力人力资本外，通过减税降费等方式降低企业生产成本十分必要，而降低企业用地成本负担就是一个重要方面。特别是对于“新产业、新动能”企业，采用先租后让、长期租赁等方式供地能够极大降低企业成长初期的占款，有利于企业生存、发展。

第三，有利于工业用地“全生命周期管理”。随着科技进步，产业更新迭代速度加快；加之宏观经济的不确定性提升，企业更新/淘汰速度亦在加快。传统固定年限出让方式下，企业破产倒闭、或遇到经营困难后，工业用地长期处于闲置浪费、低效利用状态，而对这些地块的整治改造又受到工业用地出让合同的约束，需要给付大量补偿款，实施难度很大；这一问题在广东“三旧”改造、上海“198”工业用地减量化等地方实践中都很突出。弹性年期供应土地有利于对工业用地实施“全生命周期管理”，有利于及时淘汰落后产能、僵尸企业，提高土地利用效率，挖掘存量用地潜力，减少不必要的建设用地增量。

要点六：推动不同产业用地类型合理转换，探索增加混合产业用地供给

分析：一方面，前述原因可见，允许产业用地类型转换有利于及时适应产业发展需要、适应企业经营需求，务实的提高土地利用效率、避免土地闲置浪费。另一方面，以往工业用地与居住用地大尺度空间分离的规划模式下，虽然用地结构更加清晰，但职住分离、潮汐式人口迁徙等问题突出。按照新型城镇化“产城融合”的要求，适应新时代产业园区集群化、综合化发展态势，以及新型用地主体（特别是创业型用地主体）多元化的用地需求，未来产业园区除安排必要的办公空间外，也要配套一些生活保障设施空间（如酒店、咖啡厅、健身房、休闲娱乐空间），同时还需要一些研发、创意、设计、中试、检测和配套设施用地（已经推出的例如广深莞M0，惠州M+、杭州M创、在北京M4，南京Mx），这就需要对产业用地进行“混合型、复合化”利用。

目前，这一问题各地还在探索，预计一些地方会推出新的用地类型，对产业地产市场的新商业模式打造和场景设计产生影响。

要点七：研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度

分析：通过税费的“经济杠杆”倒逼低效建设用地主体主动腾退，这一问题需跟“房地产税”的整个制度设计相适应（可能作为起步），涉及利益矛盾较多，政策推出、执行难度不小。据了解，相关研究已在进行，需要关注。

要点八：以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用

分析：国企国资改革是供给侧解构性改革的重要内容，其方向是推进国有企业瘦身健体、提质增效，解决历史遗留问题，改善和加强国有资产监管。由于历史原因，我国城市中许多国企存量建设用地处于闲置状态，但区位条件好、开发价值大，是当前城市内部存量用地潜力挖掘的重要资源。

2019年7月，《关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》，是我国首个专门规范土地二级市场的重要文件，提出了建立产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全、监管有效的土地二级市场，搭建城乡统一的土地市场交易平台。特别是提出了优化划拨土地转让流程、保障出让土地交易自由、完善作价出资或入股土地转让规定，完善土地分割合并转让政策等措施，促进存量土地进入二级市场转让盘活。实际上为国有企业存量用地盘活利用提供了路径，有利于多方共赢，对于房地产开发企业也意味着新的市场机会。

要点九：深化农村宅基地制度改革试点

分析：近年研究的关注点是宅基地“三权分立（所有权、资格权、使用权）”，一是通过宅基地有偿退出或流转，减少宅基地一户多宅、农村空心化问题，降低农村人口进城后人地分离的土地浪费现象，其目的是“节地”；二是通过宅基地流转，盘活存量资源，吸引一些乡村新业态进驻，为乡村新产业发展提供空间支持，促进乡村振兴。但是，由于宅基地作为农民最后生存保障的特殊性，全面放开宅基地“流转（入市）”有些争议。

对于农村土地引入新业态，近年政策很多。从《关于支持旅游业发展用地政策的意见》（国土资规〔2015〕10号）、到《促进乡村旅游发展提质升级行动方案（2018——2020年）》（发改综合〔2018〕1465号）、再到《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）、以及《自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》均对放活农村土地利用提出了新举措。

2019年9月，中农办、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，提出落实“一户一宅”规定、鼓励节约集约利用宅基地、鼓励盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。特别提出“宅基地可以通过自主经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。城镇居民、工商资本等租赁农房居住或开展经营的，要严格遵守合同法的规定，租赁合同的期限不得超过二十年。合同到期后，双方可以另行约定。” 极大地放活了宅基地流转、利用。随着各地试点探索深化，一些细化落实规定也将出台。

要点十：完善城乡建设用地增减挂钩政策

分析：城乡建设用地增减挂钩是全域国土综合整治的重要工具，是盘活农村建设用地资源的重要途径，也是“精准扶贫”的重要手段。前期，上海、浙江等地在增减挂钩指标管理等方面进行了创新探索，节余指标有偿统筹、全域配置等做法实现了指标转出地、转入地的双赢，也能够显化土地资源价值、提升土地利用效率。2018年，自然资源部印发《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，进一步明确增减挂钩节余指标跨省域调剂有关要求，未来沿着这一方向还会有进一步探索完善。

要点十一：“完善土地利用计划管理……探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”

分析：这是两个相互联系的问题，笔者在前期《“改革土地计划管理方式”真的是“松绑”么？——你看错了重点》一文中进行了详细分析，读者可以参考。几项要点可以明确：

第一，传统土地指标自上而下式的“多因素分解法”、“趋势分解法”即将弱化、成为历史，“供地跟着项目走”将是大势所趋。当前我国新型城镇化、生态文明建设、乡村振兴战略目标远未实现，但后备土地资源却日趋减少，更需要统筹好促进经济增长和合理利用土地的关系，让土地到效用最大化的地方去。“土地跟着项目走”正是出于这样的背景——如果没有好的项目，地方就不要再浪费有限的土地指标。

第二，“改革土地指标分配方式、下放用地审批权、改进耕地占补平衡”三个政策要联系起来看，实际共同构成了土地利用管理的“市场化”门槛和调节机制，体现了“放管服”的意图。前期，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》《国土资源部关于改进管理方式切实落实耕地占补平衡的通知》（国土资规〔2017〕13号）提出耕地“数量、质量、生态”三位一体保护，以及“占一补一、占优补优、占水田补水田，分类入库”；特别是在“市场化异地占补平衡指标有偿调剂（省域内指标调剂）”方面提出了新思路。

“探索建立全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制”可能产生两方面作用：第一，未来欠发达地区不用自己开发建设，也可以通过耕保指标交易分享发达地区土地开发的空间价值；第二，对于哪些项目应该优先安排用地，发达地区要自己衡量、排序，只有特别重要、特别迫切、特别好的项目，发达地区有自主审批权限后，才会结合自身情况适度调剂指标，促成其落地。这些政策都体现了土地计划管理方式趋向灵活、务实、市场化。

要点十二：加强土地供应利用统计监测

分析：这一点看似不明显的语句恰恰很关键。未来，城市土地供应和利用监测将更加精细化，对土地供应量、历史供应量和开工建设情况（特别是批而未供、供而未用等）进行分类监督，为结合城市土地利用情况优化未来供应节奏、规模提供决策支撑，也对囤地、浪费行为进行督导惩戒，相关政策机制可能很快出台，值得关注。

要点十三：推动制定不动产登记法

分析：2014年12月22日，国务院正式公布《不动产登记暂行条例》，由自然资源部（原国土资源部）负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，实现登记机构、簿册、依据、平台“四统一”。2015年底，国家、省级、地市级不动产登记职责机构整合全面完成；2017年末，不动产统一登记技术平台覆盖全国。《不动产登记法》的正式出台将为相关工作提供法律保障，预计很快将出台。

由于近年全国土地管理改革的实践探索加速、相关新政策出台很快，文中不到之处敬请批评指正！

责任编辑：马琳 曹冉京