引言

　　为渡过即将到来的人口老龄化高峰，中国决定把长期实行的现收现付养老保险制度转变为社会统筹和个人帐户相结合 (以下简称统帐结合)的部分积累制度。其中社会统筹部分沿用现收现付制，个人帐户部分采取积累制。从现收现付制转到完 全积累或部分积累，都会产生转制成本即隐性债务问题。解决隐性债务的途径，一是由财政承担，二是加大企业缴费逐步消化 。我们在两难中选择了后者，使企业面临既为在职职工预筹积累养老保险基金，又为老职工承担养老费用的“双重负担”。为 了适当减轻企业的“双重负担”，在新制度起步阶段，绝大部分地区都采取了对个人帐户“空帐”运作的办法，利用统筹基金 与个人帐户基金的混合管理，向个人帐户透支，希望通过适当提高企业缴费率，再逐步补实个人帐户。但新制度实施几年来， 由于种种原因，个人帐户不仅没能逐步补实，近两年还出现了养老金当年收不抵支的情况。隐性债务的资金缺口已经严重威胁 着新制度的巩固，统帐结合的新制度由于个人帐户积累基金难以到位，正面临向现收现付的旧制度蜕变的危险。而一旦旧体制 复归，将难于抵御退休高峰期养老保险金支付危机。可以说，隐性债务是制约养老保险制度健康发展的瓶颈，进而影响到企业 改革和社会的稳定，是当前中国社会保障制度改革面临的重大问题。

　　中国基本养老保险隐性债务的产生、规模和严重性

　　(一)隐性债务产生的历史背景

　　中国养老保险始建于50年代初期，由国家与企业按现收现付模式筹资。这一模式在人口年龄结构处于年轻、成年型 时期还是适应的。随着人口老龄化进程，老年人口赡养率不断提高，以支定收统筹缴费率日渐上升，国家和企业负担沉重。据 预测资料，到2000年60岁以上老年人口占总人口的比例将突破10%，开始进入老龄化社会，2030年达最高峰为2 2.06%，退休人口占就业人口的比例将为47.39%。养老保险若沿用现收现付制，到退休高峰期，养老金筹资将达工 资总额的40%以上，届时企业将不堪重负，会出现养老金支付危机，影响社会安定。

　　80年代末、90年代初，一些部门和地方开始改革现收现付养老保险制度，深圳、上海等地探索了统帐结合的筹资 模式。1993年中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确指出“城镇职工养老和医疗保险金由单位 和个人共同负担，实行社会统筹和个人帐户相结合”的改革方向。1995年国务院发布《关于深化企业职工养老保险制度改 革的通知》，决定基本养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合的制度，由各地进行统帐结合试点。1997年国务院颁发《 关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在总结各地试点经验基础上统一了缴费率、个人帐户规模和养老金的计 发办法。对于新制度实施后参加工作的职工，其养老金由两块组成，一块是个人帐户养老金，筹资按职工本人工资的11%缴 费(其中企业3%，个人8%)长期积累，退休后，每月按总积累额÷120计发；另一块是基础养老金，相当于统筹地区职 工平均工资的20%，筹资仍沿用现收现付模式，由企业按工资总额的5%缴纳。新制度实施前已退休的人员(简称“老人” )实行老人老办法继续发养老金。新制度实施前参加工作的在职职工(简称“中人”)，除基础养老金、个人帐户养老金外， 另加一块工龄系数计算的过渡性养老金。

　　给“老人”发养老金和给“中人”发过渡性养老金是原现收现付制度的延续，但在新制度中已没有相应的筹资途径， 构成隐性债务，也就是转制成本。按理论和国际经验来说，转制成本由政府财政承担，有利于新制度一步到位，并可降低国有 企业缴费率。但在设计改革方案时，中国采取了长期加大企业统筹费率的办法，期望逐步消化隐性债务，从而使企业面临既要 为新制度下的在职职工积累养老金，又要为老制度下“老人”、“中人”没有建立个人帐户的“欠帐”提供基金，形成了严重 的双重负担。据预测，如果企业完全承担这种双重负担，缴费率从2000年到2030年将持续高达35%左右，显然不堪 重负。为了适当减轻企业的双重负担，我们规定企业平均维持20%的统筹费率，统筹基金不够支付时，可以利用统筹基金和 积累基金的混合管理，向个人帐户基金透支，个人帐户作为“空帐”运作。

　　近年来，由于国有企业经营效益低下，统筹保险费收缴率下降，大部分省、自治区出现养老保险基金收不抵支，有的 地方企业缴费率已高达25%，总缴费率到了30%，养老保险基金仍收不抵支，这就把隐性债务造成的养老金缺口问题加快 暴露出来了。事实说明，依靠企业长期负担高费率来消化隐性债务难以为继，既不利于搞活国有企业，又不利于扩大养老保险 的覆盖面，更严重的问题是潜伏着巨大的养老金支付危机风险。

　　(二)隐性债务的结构和规模

　　从结构上看，政府应负担的隐性债务可分为“老人”、“中人”两块。因为中国采取了部分积累的制度，因此对“老 人”的债务是他们渡过余生所需养老金的总额减去其中的现收现付部分(相当于20%社会平均工资的份额)；对“中人”的 债务相当于他们在旧制度的工作年限中，假设按新制度的设计应当积累的个人帐户数额。

　　估计养老保险隐性债务的规模是一件十分复杂的工作，需要对人口和就业的总量、结构以及经济发展速度、工资增长 幅度、养老保险覆盖面、企业缴费率、养老金替贷率、退休年龄、养老保险基金投资回报率等因素进行综合分析研究。本课题 《养老保险隐性债务精算》分报告以1997年全国统一基本养老保险制度为评估时点，在占有大量统计资料的基础上，以工 资平均增长率未来5年内为5%、6-10年为4%、10年以后为3%，养老金平均增长率为工资增长率的60%，替代率 平均每年降低0.66%，平均赡养率为3.25：1等为假设前提条件，按企业缴费率和退休年龄变动的不同情况，对隐性 债务分5种方案和2种投资回报率进行测算，得到10种不同的债务规模(见下表)。

　　注：方案2和方案3的退休年龄是按南京市职工退休实际年龄推算的。目前南京市职工退休年龄的分布情况如下：男 性退休年龄，60岁的占13%、55岁的占64%、50岁的占23%；女性退休年龄，55岁的占24%、50岁的占7 3%、45岁的占3%。

　　方案1表明，如果政府承担“老人”、“中人”所有债务，企业缴费率可以降到8%，加上个人缴费8%，总缴费率 为16%，相当于保证60%左右的养老金替代率。这与人口老龄化更为严重的日本(总缴费率17.5%，替代率为60% 左右)类似，是比较合理的。可以把方案1称为标准方案，政府债务在利率4%时高达10.8万亿元，利率达到8%则可减 少到3.7万亿元。在提前退休的情况下，如方案2所示，债务将明显增加。

　　如果政府承担全部债务有困难，可以考虑适当把企业缴费率提高到12%，即按方案3设计，政府的债务将相应减少 2万多亿。方案4和方案5的总缴费率相当于现行的企业总缴费率，政府负担虽小，但企业负担过重。方案5表明，尽管企业 已经分担了很大一部分债务，如果提前退休的情况得不到根本解决，在4%利率条件下，政府的债务还要增加近0.86万亿 元。

　　精算结果表明，养老保险基金的增值问题极为重要。如果养老保险基金的投资回报率能达到8%，则政府的标准负债 只有3.7万亿元；在维持当前总缴费率24%的情况下，政府的债务可以下降到1.8万亿元。如果基金的增值率低于4% ，又难以杜绝大量提前退休的情况，那么政府债务将高达12万亿元。智利的经验也说明基金增值至为重要，从1981年实 施全积累个人帐户养老制度以来，20年来智利养老保险基金投资年回报率平均为11%，保证了改革的成功。

　　以1997年为时点，中国养老保险标准隐性债务(方案1)在回报率4%条件下相当于当年GDP的145.4% (在回报率8%条件下为49.6%)，与经济合作与发展组织(OECD)国家养老金隐性债务处于其GDP的100%- 200%的比例接近，比智利、阿根廷转制时的80%-100%要高。与世界银行1995年测算中国隐性债务占GDP的 50%左右比较，这次测算的债务要高的多。初步分析，差别在于评估时间不同，所用参数和假设条件不同。世界银行的测算 是1994年进行的，我们是以1997年为时点，考虑了1997年以后养老保险基金供款和支付的实际变化情况。这期间 国有和集体企业职工提前退休现象严重，退休人员大量增加，在职职工减少，从而扩大了政府的债务。

　　(三)隐性债务问题的严重性

　　实践证明，通过提高企业缴费率来弥补隐性债务已难以为继，目前统帐结合的部分积累制度面临严重危机。

　　一是空帐规模迅速扩大，个人帐户积累部分减少。近年来各地为了减轻企业负担，借助统筹帐户与个人帐户的“混帐 ”管理，不断透支个人帐户，个人帐户空帐规模迅速扩大。这实际上是在用未来的基金风险减轻当前的基金压力。据劳动和社 会保障部的统计，到1997年底，全国基本养老保险基金历年积累为682.85亿元，1998年底减少到587.41 亿元；空帐规模由1997年底的140多亿元上升到448.85亿元(仅地方统筹部分)；1998年全国基本养老保险 基金出现当年收不抵支，1999年年底仍是收不抵支，个人帐户空帐已超过1000亿元。目前还看不到有根本扭转这种趋 势的可能，长此下去，统帐结合的制度将蜕变为一种计发办法，部分积累制将名存实亡，改革的初衷将会落空。而在个人帐户 和统筹基金“混帐”管理的情况下，基金总量的节余又掩盖了个人帐户空帐的严重性。

　　1998年，国务院加快了基本养老保险的省级统筹和属地管理步伐，这对于解决一些地方养老金发放困难起了积极 作用。但应当看到，在现制度范围内，通过省级统筹或属地管理等方式，以一些地区或行业过去历年滚存节余的基金来缓解当 期养老金拖欠问题，从整体和长远看，仍是向个人帐户透支，动用本来已经积累不足的个人帐户。长期拖下去，将引起更大的 养老保险基金支付风险。

　　二是财政被动支付各地养老金欠帐，补偿行为不规范，为了弥补养老保险基金当期收支赤字，解决养老金欠发、退休 人员不满引起的社会问题，近年来，中央和地方财政事实上已在不断给养老保险补充资金。1999年下半年，中央财政拿出 76亿元用于补发拖欠养老金，另外又拿出63亿元用于提高退休金标准。一些老工业城市为了解决养老金赤字问题，地方财 政也以各种形式补充养老保险基金，有的还建立了应急基金，其中相当一部分资金来自于财政等渠道。但是，由于我们在制度 设计时没有把财政补助考虑进来，目前财政补助比较被动，不够规范。一方面，财政乃至社保等部门不清楚究竟应当补多少， 补到何时，难以有步骤地安排资金；另一方面，在未分清隐性债务与其他原因造成的基金损失的情况下，中央与地方的责任难 以明确，容易造成地方对中央财政的依赖，单位、个人对国家的依赖，还容易产生鞭打快牛的现象，如有两个老工业城市的养 老赡养率大致相同，但得到中央财政补助的数额却相差4倍多。

　　三是扩大覆盖面和提高征缴率的工作难度大。目前扩大养老保险覆盖面和提高养老保险基金征缴率受到两方面的制约 。一是立法滞后，1997年以来，养老保险制度按《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》实施，各地 在执行中普遍感到强制力度不够。另一方面也应看到，企业过高的交费率严重影响了扩大覆盖面和提高征缴率。到1998年 底，全国欠费1000万元以上的大户有229户。1999年，国务院出台了《社会保险费征缴暂行条例》，强制力度有所 加强，劳动和社会保障部门采取了举办欠费大户培训班、要求地方主要领导亲自督促检查等措施，取得了一定效果。但到年底 仍有145个欠费大户。从两年来的实践看，企业交费率过高明显不利于非公有制经济组织参加基本养老保险，连国有企业也 存在严重逃缴现象，进而导致统筹基金收入减少，不得不进一步透支个人帐户基金，形成恶性循环。

　　解决隐性债务的途径

　　目前中国养老保险制度存在的一些重大问题都与隐性债务有关，必须尽快加以解决。当前着手研究解决隐性债务问题 也有一些有利条件：国民经济仍处在高速发展时期，GDP增长较快，为财政实力的增强提供了基础；旧的养老保险制度覆盖 面较窄，隐性债务占GDP的比重与其它许多国家相比还不算太高；城市化步伐将为养老保险扩大供款来源；等。1999年 9月中共中央《关于深化国有企业改革若干重大问题的决定》指出，要采取多种措施，包括变现部分国有资产，合理调整财政 支出结构等，开拓社会保障新的筹资渠道，充实社会保险基金。应该抓住这一时机，认真借鉴国际经验，研究解决中国的隐性 债务问题，巩固和完善统帐结合的养老保险制度。

　　(一)解决养老保险隐性债务的国际经验

　　不同国家根据其国内经济和政治条件的不同，所采取的解决隐性债务的策略和具体办法也不尽相同，归纳起来，有如 下两种：

　　一是由现收现付的社会统筹制转到完全积累的个人帐户制，其转制成本由国家财政承担。智利1981年养老保险制 度改革产生的隐性债务，全部由财政预算盈余解决。改革初期，制度过渡的资金缺口，由财政盈余提供资金，即便随后几年出 现过财政赤字，仍然由财政支付。对“老人”全部由财政负担，对“中人”在旧制度下的工龄由政府发放认可债券，到退休时 按年利4%本利一并兑现，将债务偿还分散在40年左右逐步兑现。目前每年用于偿还隐性债务的财政支出约占总支出的30 %。智利政府对制度转轨所提供的资金，在改革前10年相当于年GDP的5%，今后每年用于偿还认可债券的支出相当于G DP的1%，预计在2005年达到高峰时，占GDP的1.2%。

　　二是由现收现付的社会统筹制转到统帐结合的部分积累制，其转制成本由保留部分现收现付缴费和财政出资等办法解 决。这种办法减轻了财政负担，但加重了企业负担。阿根廷、乌拉圭、秘鲁以及东欧波兰、匈牙利等国属于这一类型。其中， 有些国家如阿根廷、乌拉圭等将现收现付统筹制度与个人帐户积累制度，都作为法定加入的制度；有些国家将个人帐户积累制 作为可选择参加的制度。

　　为解决隐性债务问题，一些国家还采用开源节流、防治结合的办法。例如，调整旧体制发放养老金的办法以减轻债务 ，包括延长退休年龄，严格退休条件，调整养老金与物价或工资的挂钩机制等；多渠道筹资提供资金，包括调整财政支出结构 ，增加税种，发行债券，以及变现国有资产等。

　　(二)以调整财政支出结构为主解决隐性债务

　　从中国的的实际情况出发，除了财政补助养老保险基金外，还应当采用多种途径筹资，弥补隐性债务。

　　首先是调整财政支出结构。从以往年份看，中国财政用于养老保险补贴还不是很高。将基本养老保险费改税并纳入财 政预算后，财政用于养老保险的支出所占比重将上升到10%左右。目前，国家正在考虑建立公共财政政策，提高社会保障支 出占财政支出比重的呼声较高，舆论条件有利。从目前的财政支出项目来看，调整支出结构也有一定可能性。以往中国财政用 于经济建设支出比例较高，随着改革的深化，政府用于经济建设性支出将逐步债务化，机构改革后用于行政管理费用也可以适 当压缩，再从其它开支中(包括物价补贴等)腾出一些，预计今后5-10年，财政约可以腾出7-8个百分点用于养老保险 补贴支出。具体来说，2000-2003年，若财政用养老保险补助支出占财政支出的比重达到5%，2003年估计有9 27亿元左右的资金用于养老保险补助支出。2004-2006年，若上述比例达到8%，2006年约有1921亿元资 金用于养老保险补助支出。2007-2010年若上述比例达到10%，2010年约有3289亿元左右用于养老保险补 助支出。调整后，社会保障补贴支出占财政支出的比例与世界上许多国家相比，还是属于中位。

　　二是开辟新的税收来源。可考虑开征一些新税种或附加税值增加资金来源。如开征特种消费行为税、个人所得税附加 等。尽快开征遗产税。考虑到职工按房改价格购买的公房房产中包括了相当大一部分单位或国家的暗贴价值，应适当提高房产 遗产税税率标准，以将其中一部分暗贴价值转为养老基金。还可以考虑发行养老保险福利彩票。

　　三是变现部分国有资产。这种作法在理论上的合理性已得到广泛认可。其主要根据是在计划经济时期，中国长期实行 低工资政策，职工的工资收入中没有包括各种补偿劳动力需要的保险费用，保险费进入企业利润中，全部上交给了国家，国家 又将其中的一部分或大部分变成了固定资产或其它有形资产的投资，从而使保险费凝结在国有资产中。变现国有资产可以采取 股市变现、国有土地有偿使用收益、出售公有住房等。

　　四是发行特种国债进行筹资。借鉴智利等国的经验，发行特种国债，用于部分弥补隐性债务。

　　此外，还应采取节省养老金开支的办法，如逐步提高退休年龄、规范养老金调整机制等办法，控制养老金支出过快和 不规范增长，相应减少隐性债务。

　　进一步完善中国养老保险体系

　　国际经验表明，养老保险积累基金的投资营运问题十分重要。课题组关于隐性债务规模的精算报告也说明了这一点。 仅仅补充了隐性债务，而积累基金得不到合理的投资回报，政府的负担将是十分沉重的。现在个人帐户基金和统筹基金混合管 理，都放在基本保障层次，其投资营运受到很大局限。为此，课题组建议从三层次养老保险体系的角度出发，对统帐结合的养 老保险制度进行适当调整，改革的总体思路是逐步作实个人帐户并将其从基本养老保险基金中分离出来，并入企业补充养老保 险，进行市场化营运，提高基金投资回报率，进而调整基本保险和补充保险的基金规模，建立起清晰的三层次养老保险体系。

　　(一)完善三层次养老保险体系

　　第一层次是政府举办覆盖全部职工的基本养老保险，实行现收现付社会统筹筹资模式，可由政府通过征税的方式收缴 基金，纳入社会保障预算，保证收支平衡。这一层次构成最低的养老保障社会安全网。与1997年国发26号文件相衔接， 替代率为社会平均工资的20%左右。如考虑这一替代率过低，也可将企业为个人帐户缴纳的3%调整到这一层次，替代率约 在31%左右。

　　第二层次是企业补充养老保险，采取个人帐户储存积累筹资模式。可考虑对这一层次中的某一部分，例如缴费工资1 1%的个人帐户部分实行强制实施，类似国外的强制性企业年金，而对超过工资11%的个人帐户部分采用税收优惠的办法鼓 励实施(如将企业为个人帐户缴纳的3%调整到第一层次，则第二层次的强制实施部分相应调整为8%，全部由职工个人缴纳 )。这一层次中，强制实施部分的替代率约为40%(若强制部分调整为8%，则替代率将为30%)。企业自行补充的部分 则因经营状况不同而有所差别。

　　第三层次是个人储蓄性养老保险，由商业保险公司经办，职工个人自愿投保，政府给予一定的税收优惠。

　　这种三层次养老保险体系较好地贯彻了个人帐户和社会统筹相结合的原则，清晰地划分了政府、企业和职工三方的责 任，有利于扩大养老保险制度的覆盖面，有利于在确保基金养老保险待遇的基础上，通过补充保险体现地区、行业和企业之间 的差异，也有利于将补充保险基金投入市场，解决基金保值增值问题。在实际操作中，视财政补充的情况，还可以通过沿用部 分现收现付社会统筹筹资模式，逐步降低企业统筹费率，从16%、12%最终降到8%左右，其中超过新制度8%以上的费 率，作为分担国家隐性债务的义务，用于已退休的“老人”和未来退休的“中人”发放养老金。也可以下决心由政府承担全部 隐性债务，一步把企业的交费率降到8%。

　　(二)向三层次养老保险体系过渡的措施

　　通过实施以下步骤向三层次养老保险体系过渡：

　　首先，实行统筹帐户与个人帐户的分帐管理和“有偿借支”。由于近期内因隐性债务未曾补偿，个人帐户无从作实， 无法从基本养老保险中分离出来，可以考虑将统筹帐户与个人帐户分帐管理，建立个人帐户名义积累额的统计监测指标。社会 统筹帐户的资金缺口可以债券方式向个人帐户借支，到期支付本息。

　　第二，作实个人帐户并将其从基本养老保险中分离出来。若资金筹集不到位，可以分步走，首先把新人的帐户作实并 分离出来，然后再作实和分离“中人”的帐户。作实个人帐户有利于把隐性债务同其它原因(如管理不善、费率不当、收缴率 低等)造成的基金缺口区别开来，对症下药。

　　第三，规范隐性债务的补偿办法。对“老人”的养老金，无论是政府全部承担还是与企业分担，都应与在职职工的个 人帐户基金分开，单独列支，保证支付。对“中人”实施新制度前视同缴费年限的债务，建议采取智利发行认可债券的方法， 以工龄为补偿基数，以一定的利率计算利息，在职工领取退休金时兑付。补偿隐性债务要处理好中央与地方的关系，以省、自 治区、直辖市为单位进行资金的筹集、支付和认可债券的管理，省级资金筹集有困难的、中央财政给予调剂。

　　第四，成立专门的、相互竞争经营的基金管理公司管理营运个人帐户。政府加强对基金管理公司的监管。养老保险基 金的投资遵从审慎原则，起初可以购买国债为主，仅以少部分进行其它方式的尝试性营运，随着金融市场的逐步完善和基金管 理公司投资管理经验的丰富，可以逐步放宽对投资比例和投资方向的限制；对基金管理公司应达到的投资回报率制订最低标准 ，以保证政策设计替代率的实现。基金会通过招投标选择基金管理人、保管人和投资人具体运作。一般情况下，基金管理公司 作为管理人、银行作为保管人、投资公司作为投资人，三者都是独立法人，各按合约的规定行使委托职能。

　　第五，国家强制实施的基本养老保险统筹缴费改为征税。税率应根据保证职工领取基础养老金(如30%的社会平均 工资)的需要，并考虑到赡养率的变化情况和税收漏损因素等来确定。参保单位按统一税率交税。基本养老保险实行以支定收 、收支平衡、现收现付的预算制度。

　　此外，建议将国家机关及事业单位同步纳入统一制度，在此基础上再建立公务员附加养老保险基金。

　　中国养老保险隐性债务虽然数额大，但通过深化改革，统筹安排、综合治理，采取多种筹资办法，是能够从根本上解 决这一问题的。隐性债务的解决，将有利于中国养老保险从现收现付制度稳步过渡到部分积累制度，建立起抵御人口老龄化高 峰期支付危机的养老保险体系，为国有企业改革和社会的长期稳定提供重要支撑条件。□国务院体改办 宋晓梧 张中俊 张 新梅