日均437万通来电，12345热线如何升级为治理中枢？

▲北京市12345市民热线服务中心，话务人员正在坐席前忙碌。新京报记者 王子诚 摄

2025年12月28日，新京报社主办的“智联民声·数治未来——2025新京报数字政府论坛”在京举行。本次论坛旨在深入探讨在“十五五”规划开局之际，政务热线如何实现高质量发展的路径转型，并为构建更加智慧、敏捷、有温度的数字政府提供智力支撑。

经过30年的发展，全国各地的12345政务服务便民热线（下称“12345热线”）已不仅是优化营商环境的抓手，更面临着从“接诉即办”向“未诉先办”、从“被动响应”向“主动治理”的历史性战略转型。如何利用数字技术赋能热线，提升民生服务的精准度，已成为“十五五”时期的一道核心课题。本次论坛邀请了来自中国社会科学院、北京大学、北京师范大学、对外经济贸易大学，以及国研新经济研究院的专家，共同深入探讨。

从“被动响应”迈向“敏捷治理”新形态

如果说“接诉即办”解决的是“把事办成”，那么“未诉先办”考验的就是城市能否把问题提前识别、提前处置，推动12345热线从业务通道升级为治理系统的前端入口。

中国市场学会副会长、中国社会科学院财经战略研究院研究员李勇坚表示，12345热线建立了高效便捷的沟通机制，已成为政府倾听民声、汇聚民智、解决民忧的重要渠道，有效拉近了民众与政府的距离，体现了政府服务为民的决心。

对外经济贸易大学信息学院教授黄健青介绍，12345热线整合了分散的公共服务热线，构建起统一的诉求受理入口，解决了群众“找部门难、多头反映”的痛点，使民生诉求直达责任主体；通过闭环处置机制，倒逼责任部门高效履职，使诸如胡同停车、噪音扰民等民生“琐事”得到快速解决。可以说，“12345热线有效打通了社会治理‘最后一公里’，成为群众与政府的‘连心桥’”。

李勇坚介绍，有数据显示，全国12345热线日均受理电话已超过437万通，成为社情民意汇集的主要通道之一，覆盖了群众生活和企业经营的方方面面。以服务场景为例，12345热线既是企业查询政策法规、办事流程的便捷入口，也是其遇到政策执行问题时的求助通道。其制度化的协同与处置机制，有助于更好维护企业权益并持续优化营商环境。

12345热线正从过去的“民生服务窗口”升级为政府治理中枢。正如北京师范大学政府管理学院教授唐任伍进一步将其比喻为感知社情民意的“晴雨表”、化解矛盾风险的“减压阀”和优化营商环境的“助推器”，凸显了热线在治理体系中的枢纽作用。

同时，各地12345热线通过与110、119等紧急服务热线建立双向流转和协同联动机制，实现“一号对外、分类处置”，紧急诉求即时转接。并且，引入第三方监管，核心业务禁止外包，辅助服务需通过资质审查和日常巡查，“运行机制不断升级优化，产生了协同联动效应”。唐任伍说。

数据能力成转型关键分水岭

从“未诉先办”落地的路径看，组织机制与考核可以跟进调整，但决定其是否能启动并形成闭环的，往往是数据能否被看懂并使用起来、变成可操作的治理指令。当前，12345热线在一些地方逐渐进阶，从“接诉即办”走向了“未诉先办”。

李勇坚表示，“未诉先办”在本质上强调源头治理与主动治理，核心是要找到源头，在源头进行处理，从而实现“未诉先办”。从责任部门的激励结构看，推动“未诉先办”的积极性并不低：在“接诉即办”考核压力下，部门更愿意前置治理、减少后端投诉。因此，从组织动员与考核牵引的角度看，推进“未诉先办”具备一定制度基础；真正的难点在于数据能力的优先补课与跨部门共用。

国研新经济研究院创始院长朱克力也表示，就本质而言，“未诉先办”的前提是精准识别未发生但可能发生的问题，而这必须以海量工单数据的深度挖掘为基础。若缺乏对诉求类型、频次、区域分布等数据的分析能力，无法提炼出高频痛点与潜在风险，组织协同便无从靶向发力，考核导向也难以找到科学依据。

“数据能力是转型的前置条件”，朱克力说，只有先通过数据整合与建模，明确哪些领域、哪些区域是治理薄弱点，才能为后续组织机制优化、考核指标调整提供具体方向。组织机制与考核导向的调整可紧随其后，形成“数据赋能—机制适配—考核保障”的递进关系，避免转型陷入无的放矢。

北京大学政府管理学院教授马亮则认为，“未诉先办”的核心在于政府主动识别需求和发现问题的能力，而这需要政府在服务意识上真正以人民为中心，从市民需求出发去发现问题。不是说市民反馈的才算问题，而是政府主动发现的就是问题。这不是等着市民诉求的被动响应，而是主动发现的敏捷治理。

与此同时，马亮表示，做到“未诉先办”也需要政府借助数字技术来汇聚数据并识别模式和趋势，从中发现城市服务与治理的“未病”并提前预警和干预。归根结底，这需要政府执政理念与价值取向的根本重塑，并辅之以数字治理能力的升级换代。

因此，马亮建议，需要加强城市治理的数据库建设与知识库管理，推动更多数据沉淀、积累、集成和共享，使其能够发挥更大作用。同时，要推动政务热线相关数据脱敏后的共享开放，使其能够得到其他部门和社会的利用，进而推动其创造更大价值。这方面需要加强政府、企业与学术界的协同创新，共同发挥各自优势，形成政务热线推动城市治理创新的作用机制。

从技术角度而言，黄健青建议，12345热线的数据要从离散的“工单记录”升级为高价值的“治理资产”，重点在于构建一套以智能研判为驱动、主动发现并化解风险的数据治理与应用体系。即要素标准化、知识图谱化、决策智能化，进而实现对公共风险的前瞻性识别与系统性化解，从而引导治理模式从被动响应的“接诉即办”向主动干预的“未诉先办”转型。

唐任伍认为，还需要构建“未诉先办”的指标体系：从“响应”到“预判”的效能指标，涵盖工单响应时长、办结率等；风险预警指标，通过分析诉求类型与数量识别苗头性问题并生成预警报告；治理效能指标，用于评估政策效果与治理水平，推动服务从“便捷”走向“智慧”。

在算法与机制中守护“政务温情”

当12345热线从“接线”走向“算力”，效率提升只是第一步，更关键的是把人机协同的边界、责任链条与兜底机制制度化，避免“技术替代”演变为“服务降级”。

当前，12345热线的受理方式正从人工坐席接线逐步被智能客服自动接线替代。一些政务热线的大量标准化咨询和简单诉求由智能客服7×24小时自动响应，不仅缓解了人员压力、提高办理效率，还能确保答复口径的统一，并沉淀海量数据供治理分析利用。

然而，对于情绪激烈或情况复杂的疑难诉求，智能客服缺乏共情和灵活应对能力，如果对话不充分或分派不当，反而可能降低服务质量、影响治理成效。

对此，唐任伍表示，人工客服被智能客服替代的趋势，收益主要在效率提升和成本降低，风险则体现在复杂问题处理能力和情感支持的不足。由此可见，智能技术应用需要在效率与品质之间取得平衡。数字政府建设绝不能只有“冷的算法”，也要有“热的关怀”。

朱克力指出，设定人机协同边界必须遵循“分类处置、兜底保障”原则，在任何智能化环节都必须保留“一键切人工”的通道，以确保老年群体等数字弱势群体不被挡在服务门外。

李勇坚则从制度层面提出了人机协同的五大细分标准，旨在构建一种“进退有据”的技术伦理：一是建立工单分级分类标准，明确哪些标准化业务可由机器人闭环；二是赋予人类话务员“最高接管权”，实时捕捉真人交流中的情感波动；三是构建全过程可溯源机制，明确责任归属；四是推动“经验反哺”，将优秀话务员的策略转化为AI能力；五是提升全社会的数字素养。“技术赋能的目标是提升治理能力，而非削弱服务的温情”。

在落实跨部门、跨层级协同方面，唐任伍以“停车治理”这一高频难点问题为例，拆解了重构后的协同链条。他建议由街道办事处发挥“牵头统筹”职能，社区作为“兜底主体”，区政务和数据局负责“协调督办”。通过12345热线的精准记录与全过程闭环，配合智能停车系统的实时监测，将原本碎片化的管理整合为“一局牵头、多部门协同”的格局。这必须通过“首接负责制”和“限时签收机制”将协同固化为制度流程，防止推诿扯皮。

建立长效激励机制在推动跨部门协同中也是一项重要的应对措施。李勇坚补充道，从现状来看，单纯依靠行政命令推动协同往往效果有限，如果能够将诉求处置效率、群众满意度等指标纳入部门绩效考核体系，才能形成内生动力，真正推动跨部门协同处置。

由于考核机制的倒逼，基层治理中也出现了一些新的问题，如“索要满意度”等考核异化现象。黄健青对此建议，考核体系必须实现从“响应率”向“治理效能”的根本转型。这需要引入“问题根治率”“群众体感改善度”以及“人机协同正向评价”等多元指标，从制度上鼓励工作人员进行个性化、有深度、有温度的干预，而非仅仅追求KPI的数字美观。

归根结底，12345热线从“接诉即办”走向“未诉先办”，不是让其“更智能”这么简单，而是要推动城市治理从“事后处置”转向“前置预判”的系统性变革。同时，既要用算法提升效率，也要以人机协同的兜底机制确保复杂诉求与弱势群体始终“有人接、接得住、办得好”，让技术进步最终落到群众体感的改善与治理效能的提升上。

新京报记者 肖隆平

编辑 郑伟彬

校对 王心