郑永年谈海南封关：第一步非常关键，必须走得稳、走得大胆

海南封关进入“倒计时”。根据安排，海南将于12月18日迎来全岛封关运作，实施“一线放开、二线管住、岛内自由”的政策制度。

封关运作启动后，海南自贸港将迎来哪些突破性变革？在金融、贸易等方面或面临哪些机遇和挑战？此外，海南封关运作的这一标志性举措，向世界释放了怎样的中国开放信号？新京报记者就此采访了香港中文大学（深圳）公共政策学院院长、前海国际事务研究院院长郑永年。

香港中文大学（深圳）公共政策学院院长、前海国际事务研究院院长郑永年。

“海南自由贸易港在具体的微观环境上还有很大提升空间”

新京报贝壳财经：“十五五”规划《建议》提出，要扩大高水平对外开放，在此背景下，“十五五”期间海南自贸港将扮演怎样的角色？

郑永年：对外开放的第一个层面是坚持多边主义与开放包容。虽然美国也在推行多边主义，但其多边主义往往带有排他色彩，无论是地缘政治还是外贸中，都体现出明显的排他性。我们倡导的开放是多边的包容的，这在“一带一路”倡议和金砖合作机制中得到了充分体现。

第二个层面是制度、规则、管理与标准的制度型开放。也就是说，我们要和国际先进规则接轨，这也是自20世纪80年代以来，尤其加入WTO之后，我们一贯秉持的开放原则。

第三个层面是近年来从“十四五”至今反复强调的自主单边开放。这一点具有新的时代意义。因为任何国家在发展初期往往不具备自主推进改革开放的能力；而发展到一定阶段后，才有条件实施主动、自主的开放战略。我国已经走到这个阶段。

从这个角度来看，我个人认为，海南自由贸易港的发展必须置于中国整体开放的理论框架中加以考量。在这三个开放层面中，海南显然是一个重要抓手，是中国对外开放的关键载体之一。

实际上，海南自贸港从设计之初就定位为高标准开放平台。那么国家政策所倡导的多边主义，如何在海南自贸港落地体现？这需要我们认真思考规则的对接、机制的衔接，推动海南与国际先进标准接轨。在这方面，自贸港大有可为，尤其是在单边开放方面更具潜力。

我认为，海南必须通过开放实现两个“链接”：一是与国内腹地相链接。目前海南的经济总量仍相对较小，约占全国1%。自贸港要真正活跃起来，就必须融入更大范围的区域经济，特别是与珠三角（粤港澳大湾区）和长三角加强联动。

二是与世界相链接。海南必须实施更加开放的制度，吸引全球资源流动。自由贸易港、世界贸易港的核心功能之一就是“引流”。我们可以参考新加坡以及香港早期的经验——它们都是通过“流量经济”实现繁荣。

海南拥有得天独厚的地理位置，尤其毗邻东南亚，在海运和空运方面具备天然联系优势。同时，与欧洲等其他区域也可建立便捷连接，但最便利的还是与东南亚的往来。历史上，许多东南亚人士与海南渊源深厚，这为合作提供了文化与地缘基础。

此外，当前国际形势对海南也较为有利。在主要国家如美国推行经济民族主义、贸易保护主义和封闭政策的背景下，中国坚持推进开放，尤其是单边开放，实际上形成了一种战略反差。如果西方走向封闭，我们更应坚定开放，构建更高水平的自主开放格局。

因此，我个人认为，海南必须真正落实高水平开放，不能仅停留在政策文本上。中央对海南寄予厚望，视其为对外开放的重要抓手，期待其真正落地见效。从理论和政策层面看，我们已经准备就绪，但要将这些开放政策所蕴含的制度红利真正释放出来，仍需要付出大量努力。

新京报贝壳财经：海南封关已进入倒计时，封关运作启动后，海南可能会迎来哪些突破性变化？

郑永年：这是一个相互促进的关系。我刚才提到，所谓自由贸易港，通俗点讲，用网络语言来说，就是要“引流”。以前我在新加坡工作的时候就在思考：马六甲的自然地理条件其实比新加坡更优越，但为什么它没能吸引全球流量，而新加坡却做到了？关键就在于营商环境。营商环境不好，流量就不会来；营商环境好了，流量自然聚集，进而形成良性循环。

所以我认为，海南的第一步非常关键，必须走得稳、走得大胆。我个人觉得，必须推出一些比较激进的改革举措。我们在理论和政策层面已经理清了大方向，但实际执行中仍然存在不少难点和堵点。

因此，我认为不能总是停留在宏观甚至中观的讨论上，海南当前的重点是执行，而执行的关键在于微观层面。

不仅仅是海南，中国所有推行开放政策的地方，都还需要在很多微观环节上做出改进。比如引进外国人才的问题——没有人才怎么发展？海南虽然出台了相关政策，允许外国大学来办学，但真正落地的有多少？这说明微观层面的营商环境依然不够完善，这些短板必须补上。我们不能总是停留在期望阶段。

海南其实也需要认真总结过去的经验教训。之前提出建设“国际旅游岛”，但成效并不理想，甚至被人调侃为“东北人的旅游岛”。如今即将封关运作，但产业内容仍然比较单一，主要依赖免税商品。但大家想想，现在大家都在开放，消费者也可以去东京、首尔、中国香港、新加坡购物，为什么要选择海南？这就说明，海南自由贸易港在具体的微观环境上，还有很大的提升空间。

如果海南自身没有足够的经济活动或“流量”，就必须想方设法把国外和国内其他重要经济区域的“流量”吸引过来。而这，最终还是要回到那个核心问题——营商环境。

“推动封关运作，正是出于对系统性风险的防范”

新京报贝壳财经：封关运作是否会给整个数据、金融、贸易等方面带来一些挑战？

郑永年：我并不认为这是挑战，恰恰相反，这是重要的机遇。如果不封关，风险难以控制，那才是真正的挑战；而一旦封关运作，就为深化改革创造了条件。中央赋予海南的这一整套政策体系，正是以封关运作为基础，确保风险整体可控——封关之后，即便海南内部出现一些问题，也不至于立即影响到国内其他地区。中央政府之所以推动封关运作，正是出于对系统性风险的防范。

当然，对海南本地的政府而言，封关运作确实会带来一些挑战，尤其是在人才储备和治理经验方面。但我注意到，中央已派遣一批有经验的干部进驻海南，这是非常关键的一步。政策的生命力在于执行，而执行的关键在于人。从国家层面看，封关运作已将海南的开放风险降至极低；而对海南自身来说，我更愿意将其视为一次重大的发展机遇。

新格局带来新要求，海南的干部必须学会在新环境中推进体制机制改革，构建起与之相适应的制度体系。海南的意义不仅在于经济发展或宏观运行，它更应成为推动国家制度现代化的一个试验平台和重要抓手——我们应当从这样的高度，去理解和把握海南封关运作的深层价值。

“海南探索也面临帽子工厂等弊病，小打小闹的调整已无法改变现状”

新京报贝壳财经：如何理解你所说的激进的改革？

郑永年：当前海南需要的不是小打小闹，而是具有突破性的改革。海南已经探讨太多年了，每年都在提人才引进，但问题依然存在。如今，海南探索面临的诸多弊病，其实与中国内地其他地区相似，比如“帽子工厂”现象等。

既然海南实行封关运作，风险整体可控，为我们提供制度创新的空间，那我们是否能在某些领域真正对标国际最高标准？例如在教育方面，能否参照中国香港、新加坡的办学体系，而非沿用内地高校的传统模式？

金融领域亦是如此。既然封关已实现对风险的有效隔离，我们能否像新加坡那样，推动更加开放、自由的金融政策？这都需要通过比较激进的改革来实现。小打小闹的调整已无法改变海南的现状。

再说到国家安全。尽管“区域国别学”已被列为一级学科，但很多研究成果仍停留在抽象层面，未能与实际政策需求有效对接。我有时感到非常焦急——当前不少中国企业选择出海时，将新加坡、越南、马来西亚作为第一站，而非香港或广东。这背后除了地缘政治因素，是否也反映出我们在制度衔接、营商环境等方面的不足？这些现实问题亟待深入研究和务实应对，然而目前却缺乏真正有针对性、可落地的研究成果。

新京报贝壳财经：海南封关运作对个人或企业来说可能最大的吸引力在哪里？

郑永年：最后的焦点应该落在企业和个人身上。海南不仅仅是一个抽象的地方，它是由一个个企业、学校和相关组织构成的，而这些微观主体，正是所有改革的最终承受者、面对者和受益者。

其中，企业的作用尤为关键。“封关”之后的海南，享有中央赋予的一揽子政策，其优惠程度在全国范围内独一无二。从这一条件来看，如果能真正把这些政策用足、用好，海南完全有能力吸引大批内地企业乃至外资企业落地。

但问题始终在于“落地”。在宏观和中观层面，几乎没有人会否认这些政策带来的巨大潜力与红利；可一旦进入微观层面，情况就变得复杂——既得利益者及现有的运营惯性，都会成为改革的现实阻力。

就像香港和澳门曾经面临的情况一样：我们要发展新兴产业、建设自由贸易港，那么现有的利益格局如何调整？即便从长远看改革对所有人都有利，仍会有人不愿放弃眼前的舒适区，不愿改变已有的生活方式。

因此，我认为当前最关键的突破口，就在微观层面。只有打通执行的“最后一公里”，海南的政策优势才能转化为真正的发展动能。

新京报贝壳财经记者 胡萌 编辑 陈莉 校对 柳宝庆