应急管理蓝皮书 |《应急预案数字化建设现状和发展建议》下篇

2024年07月16日 15:23:50

导读：《中国应急管理发展报告》系列蓝皮书由中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心（中欧应急管理学院）联合社会科学文献出版社研创出版，本着“权威·前沿·原创”的定位，依托详细的实证资料，就我国应急管理总体发展、风险治理、各重点领域实践、体制机制创新、法治建设、能力提升、典型案例等方面，全面研究中国应急管理理论和实践问题，系统总结最新进展、经验，分析研判未来趋势，提出相关政策建议。

百分点科技连续两年参与该蓝皮书的撰写，《中国应急管理发展报告（2023）》于近日正式发布，在应急管理能力篇，百分点科技以《应急预案数字化建设现状和发展建议》为主题，从应急预案建设现状、建设思路、数字化发展建议三个维度进行了深刻解读。以下是原文内容（下篇），点击此处可查看上篇。

《应急预案数字化建设现状和发展建议》——下篇

二、应急预案数字化建设思路

图1简单示意了目前应急预案编制和应用现状：各行业的应急专家，从真实灾害中抽象出灾害特征，并从灾害应对需求出发策划出文本化的应急预案，它们的主要形式是文本、表格和图形。策划过程中，普遍存在“编者不用、用者不编”、语言不规范、针对性不强、衔接性差等问题。导致应急预案在真实灾害处置中难以落地执行。

图1 应急预案编制和应用现状示意图

本质上讲，应急预案是应急组织的工作“程序”，而具体的应急处置是这个程序的一次“运行”。对于程序来讲，它是否规范、准确、可执行是至关重要的。但当前的应急预案囿于自然语言表达的不精确，无法达到规范、准确、可执行的要求，这是文本预案内禀的性质。而计算机程序和软件工程为解决这个问题带来了启示。

如图2左边所示，在软件工程中，真实业务会被抽象为软件需求，软件需求会经过业务分析师的策划转化为需求说明书，而后软件工程师据此开发得到程序代码，程序代码经过编译变为二进制的机器代码，而后由计算机执行机器代码码实现软件需求，最终在实践中不断验证软件需求是否与业务真实业务匹配，以此循环往复不断优化。当然，实际的情况会比这复杂许多，涉及到芯片指令集、程序语言、编译器、操作系统等一系列工具，以及软件工程的管理流程。这里左图一个抽象而简化的示意，但它的启发是：模糊的业务需求可以通过一系列方法和工具转变为精确可操作的形式化对象。借鉴这种思路有望解决文本预案内禀的问题。

图2 借鉴软件工程的思路开展应急预案数字化建设示意图

如图2右边所示，在预案编制和应用中加入预案工程师、数字预案和标准化指令几个要素：标准化指令是应急组织、人员、装备和信息系统可“精确执行”（实际上并不需要像计算机那么精确）的基本动作，数字预案是这组基本动作组合而成的程序，预案工程师负责将应急专家的知识和文本预案的内容转化为数字预案。这个过程中同样会需要一系列的工具，这恰恰是应急预案数字化的理论和技术研究重点，下面将浅议其核心理念。

（一）应急预案、文本预案和数字预案的概念辨析

如前所述，文本预案（自然语言表达的应急预案）和数字预案（形式化表达的应急预案）恰似硬币的两面，其本质都是对突发事件处置流程的描述，只不过文本预案主要面向于人，而数字预案更多面向信息系统。下图展现应急预案、文本预案和数字预案三者之间的关系，以及它们的应用。

图3 应急预案的内涵外延及其应用示意图

1. 应急预案的业务内涵是应急流程及流程间关系

这是应急预案的根本，无论应急预案采用何种表达语言或表达形式，它都要尽可能“好”的描述应对突发事件时需要哪些流程，以及这些流程之间是什么关系。这里的“好”之所以要加引号，是因为不同的描述方式，对“好”的定义和要求不同。

2. 文本预案和数字预案是应急预案的不同描述方式

应急预案可以用自然语言来表达，即文本预案。通常来讲，自然语言可用的表达形式有目录、文件、段落、语句和附件等。由于表达形式有限，它的“好”的要求也较低:

完整性，包括内容的完整性和体系的完整性，如段落是否齐全、文件是否齐套等；

规范性，指预案中的术语、组织机构等必须符合规范要求；

正确性，指预案用词用语准确，没有字词和标点符号相关错误；

可读性，指预案文本逻辑缜密，条理清晰，文字简洁易懂，图文并茂。

文本预案主要通过文档工具来进行编制和管理，即应急预案的文件管理模式，这方面已经非常成熟。

应急预案也可以用形式化语言（如数学语言或计算机语言）来表达，即数字预案。相比自然语言，形式化语言可采用表达形式丰富许多，简单的诸如标签，复杂的诸如本体、图表和算法，表达能力最强的则是程序语言。丰富的表达形式也让它的“好”的表达要求更高，至少应该包含:

合式性（Well Formed），即符合语法要求；

可行性，预案描述的流程在现实中是可行的，例如流程中的每个角色都在组织中有定义、每个角色都能够履行流程中要求的职责、流程所需的资源能够得到满足等等；

衔接性，预案满足纵向衔接和横向衔接要求。衔接性能够在数字预案中被精确定义，而这在文本预案中是非常难以说明的性质；

自洽性（Self-consistent），预案的各个组成部分之间是符合逻辑、没有矛盾的，自洽的预案才有可能在现实中落实。

数字预案有强大的表达能力，以及许多对应急实战有价值的性质，使得对数字预案及其工具的研究富有意义。

3. 文本预案和数字预案紧密关联

文本预案和数字预案恰似软件工程中的需求规格说明书和计算机程序，两者反映了应急预案的不同侧面。表1简要的比较了二者的特点。

同时，文本预案和数字预案也是可以互相转换的。一方面，现有的电子化预案可以作为研究样本和算法训练样本，指导数字预案的构建和生成；另一方面，从数字预案生成符合阅读和培训习惯的文本预案也非常重要。

4. 数字预案的研发应用，能提高应急管理的智能化水平

图4中展示了预案编修、事故调查、预案演练、应急指挥调度和处置执行中数字预案能够发挥的部分价值，可以说数字预案及其配套工具和方法一旦成型，可以像软件工程领域那样，改变整个行业的工作模式，极大的提高组织应对突发事件的效率。

图4 软件工程启发下的数字预案产业生态示意图

（二）应急预案数字化的建设内容

观察如今的软件工程版图，会发现它是一个非常复杂的产业生态。如图4左边所示：硬件指令是所有软件的基础，软件就是描述硬件指令是如何被组织在一起的；软件需要用计算机程序语言来描述，每种计算机程序语言都需要精心设计其语法和语义；软件工程师需要使用一系列的计算机程序开发工具来开发软件代码，开发过程中会复用前人沉淀的计算机程序库；软件代码编译后会成为满足业务需求的应用软件；而这些应用软件都受操作系统的管理和调度，同时操作系统也为应用软件提供基本的硬件驱动和系统功能；计算机软件工程则管理软件开发的所有人员和团队活动，管理过程中也需要用到项目管理、需求分析等许多专业化工具。

将上述产业生态迁移到数字预案领域，就会得到图4右边的数字预案产业生态，自底向上依次是：

应急指令，即每种应急单元能够执行的标准应急处置动作，类似军队中的各个军兵种的专业技能。应急管理中必须提炼、固化和标准化这些处置动作，只有这样才能解决彻底衔接起预案的编制和应用；

数字预案语言，即用于描述应急预案的形式化语言，需要规定其语法和语义。语法方面需要规定语言中的关键字，预案内容有哪些成分及其构成，预案体系包含哪些预案，预案之间如何衔接等等。语义层面需要规定预案内容中的每种成分的业务涵义，以及数字预案的衔接性、可行性等各种性质的业务涵义；

数字预案开发工具，即一份数字预案从无到有过程中需要用到的专业化工具，至少需要包括规划、编修、编译、审批、演练、评估相关的能力，这些工具必须符合《突发事件应急预案管理办法》的要求；

数字预案库，即已经开发好、主要供复用的数字预案及其模块，例如国家总体预案、国家专项预案、地方的优秀预案都应该包含在内；

数字预案，即开发好的数字预案，它们会构成预案体系，并按照政府预案、单位和基层预案等要求分类管理；

数字预案管理系统，管理已经开发好的数字预案，在应急处置时调度对应的数字预案并生成数字化处置方案。该系统必须符合《突发事件应急预案管理办法》的要求，同时包含必要的应急业务标准和应急预案标准；

数字预案工程，为数字预案开发中的所有活动提供工具支持，例如项目管理、需求分析、方案设计、预案开发、发布备案、版本管理等等，这些工具必须符合《突发事件应急预案管理办法》的要求。

以上生态分类方法，有利于厘清并解决现有应急预案理论中面临的一些难题，例如“编者不用、用者不编”问题，总体预案和应急预案管理办法的定位及联系，以及《中国完善应急预案的关键问题--对七大关系的考量》中提出的关键问题[1]。

广义上，上述数字预案产业生态图中所有部分都属于应急预案数字化建设的内容，但其中最核心的是应急指令、数字预案语言、数字预案开发工具和数字预案管理系统。即使仅考虑核心内容，也会发现应急预案数字化建设是一个跨学科、跨专业、科学和技术并重、科研和产业协同的庞大工程，必须久久为功。

（三）数字预案将极大促进智慧应急发展

应急预案体系的建设，是应急管理工作的重要抓手。应急预案数字化的建设，也应成为智慧应急的重要抓手，促进《“十四五”国家应急体系规划》提出的“全面实现依法应急、科学应急、智慧应急，形成共建共治共享的应急管理新格局。”目标的实现。图5示意了数字预案为应急管理工作带来的改变和价值。

图5 智能应急指挥救援示意图

在应急准备阶段，应急管理部门需要牵头制定标准化的应急指令，这势必从业务和技术两方面促进应急产业的创新和融合，全面提升国家应急管理体系和能力的现代化。同时，应急管理人员可以利用数字预案系统，开展智能化的预案编制、管理、演练和评估，快速开发体系完善、针对性强、可执行的数字预案，并沉淀到数字预案库中。数字预案系统以及数字预案库，共同为智能应急指挥系统提供支撑。

在监测预警阶段，监测预警和值班值守等各类上报系统不断上报事件信息，智能应急指挥系统接收到信息后开展智能态势研判，如发现达成了特定数字预案的响应条件，则自动启动指挥调度系统，进入应急响应流程。

在应急响应阶段，系统调取相关的数字预案和数字案例，智能生成针对当前事件的处置方案以及对应的应急资源调度策略。生成的处置方案和应急资源调度策略将交由指挥官进行判断、选择和决策。系统根据指挥官的决策生成具体的指挥调度任务、命令和指令，并时刻监控这些任务、命令和指令的执行情况。智能指令下达模块还会将指令转换为具体的处置人员和系统可以理解的形式，例如给各个工作小组展示的是“应急处置明白卡”，而为资源调度系统提供的是数据和API接口。处置人员和系统在落实具体指令的过程中，还会不断上报相关信息，形成应急响应中的OODA[2]闭环。

应急响应结束后，系统可以根据数字预案、事件信息和应急响应的过程数据，对应急响应的效果进行智能评估。

不难看出，数字预案贯穿了上述的应急准备、监测预警和应急响应的环节，提升了每个环节的规范性、科学性和执行效率。

上述智能应急指挥救援示意仅仅体现了数字预案价值的一小部分。除此之外，随着应急管理工作者对应急预案重视程度的提升，数字预案可能深入到应急管理的所有任务中，例如监督管理、应急演练、宣传教育等等，成为应急管理领域的“软性基础设施”。

三、应急预案数字化发展建议

要发展应急预案数字化建设，必须从前文总结的四方面问题入手，本文给出如下建议：

一是思想层面，加强全社会对应急预案价值的认知，营造良好的建设氛围和文化。开展应急预案的评比评优，挑选价值显著的典范预案和单位开展宣传和培训等活动，提高公众对应急预案的认知和理解。加强政府部门应急预案建设和应用的考核激励，从行动上维护应急预案的地位。

二是业务层面，加强应急预案和数字预案的理论研究，尤其是不断明晰和细化数字预案产业生态示意图中的概念及其相互关系。考虑到应急预案数字化建设是一个跨学科、跨专业、科学和技术并重、科研和产业协同的庞大工程，应急管理部值得设立专门的研究机构或智库，打造跨学科的研究团队，持续开展理论研究、创新、教育和宣传，为应急预案数字化提供理论支撑与专业指导。该研究团队需要及时总结先进区域和单位的应急预案实践经验，积极吸收其他国家的预案体系建设理论和实践，广泛开展国际交流与合作，大胆引入前沿技术，促进理论与技术的结合。

三是技术层面，围绕数字预案产业生态示意图开展宏观架构设计和研发布局。加强统筹规划，贯彻“顶层设计、规划引领、重点突破、分步实施”的原则。与理论研究团队类似，应急管理部值得设立专门的数字预案技术研发团队，确定数字预案的技术构架、接口规范和数据交换标准，确保跨系统、跨部门和跨地区的互联互通。该团队还可以制定详细的技术路线图，明确短期和长期的建设目标；建立并运营数字预案技术生态圈，引导生态合作伙伴携手参与应急预案数字化建设。

四是执行层面，选择一个专项预案开展试点突破，落实数字预案产业生态图中的核心部分并验证其价值，即针对某一类事件实现应急指令、数字预案语言、数字预案开发工具和数字预案管理系统的最小集合。在一个小而精的场景上实现数字预案的闭环并验证其价值，是综合成本最低的创新路径。这个场景需要把如今应急预案数字化的五种模式统一在一起，满足不同用户对应急预案的需求，体现数字预案的价值。这种探索一旦成功，能极大的增强全社会对数字预案的信心，在思想层面产生正向反馈，激励人们争取下一个成功；同时，一个专项闭环下的数字建设经验更容易迁移到下一个专项，逐步扩大数字预案的应用版图，直到星火燎原。

[1] 王宏伟：《中国完善应急预案的关键问题--对七大关系的考量》，《北京航空航天大学学报（社会科学版）》2015年第28卷第2期，第11~16页。[2] OODA循环，也被称为柏伊德循环（Boyd cycle），由美国空军上校约翰.柏伊德提出的决策方法。这个方法是一个循环，由观察（Observe），调整（Orient），决定（Decide），与行动（Act）组成，反复进行。这个方法最早应用于战斗机飞行员的训练，作为交战程序之一，进而成为军事战略的一部分。后来也被应用于诉讼、商业等领域中。