城投融资新局

转自：中国经营网

本报记者 石健 北京报道

《中国经营报》记者在调查中发现，进入2023年，大部分城投公司将面临短期偿债的压力。在此背景下，城投公司如何破解融资难题、解决存量问题引发关注。

有业内人士告诉记者，一方面城投需要拓宽融资渠道，另一方面城投在一些存量融资上仍需注意风险。以城投公司发行的定融产品（定向融资计划/工具）为例，民生证券研报不完全统计，自2020年7月起，市场发行1230只定融产品。其中，城投所涉定融产品935只，占比达76%。

记者注意到，自2018年开始，监管部门开始压缩清理定融产品。尤其是2022年7月，多地发布停止开展定融产品融资的通知，城投平台清理定融产品的大幕就此拉开。对于为什么很多城投公司仍然在发行定融产品，有城投公司负责人在接受记者采访时说：“从城投自身来说，主要原因还是在城投融资上，现金流吃紧，加之短期债务偿还压力，导致城投只能通过其他渠道来寻求融资。”

清理定融产品

记者注意到，从所涉定融产品的城投公司来说，发行或担保的城投普遍自身资质较差，行政层级较低，处在实力较弱区域。从行政层级来看，区县级平台占比59%，主体评级AA级占比达73%。对此，有业内人士认为，“这恰恰反映出一定的风险性，因为AA级城投公司普遍存在发债难的情况，在正规渠道融资受限的情况下，城投平台只能选择其他的融资方式，如租赁融资、定融产品融资这些非标准化融资。”

虽然城投所涉的定融产品仍占据较高的比例，但是定融产品一直是监管关注的重要领域。

2018年11月，中国证监会清理整顿各类交易场所办公室（以下简称“清整联办”） 〔2018〕2号文《关于稳妥处置地方交易场所遗留问题和风险的意见》（以下简称“2号文”）中明确要求金交所限定业务范围，其中提出：“不得直接或间接向社会公众进行融资或销售金融产品，不得与互联网平台开展合作，不得为其他金融机构（或一般机构）相关产品提供规避投资范围、杠杆约束等监管要求的通道服务。”值得注意的是，2号文同时要求无基础资产对应但有担保、抵押或质押的债权类业务，不得新增，存量到期后按合同约定兑付，不得展期或滚动发行；对于已经形成“资金池”的业务，要严格控制业务增量，逐步压缩清理。至此，定向融资计划产品空间被压缩。

2019年1月29日，清整联办下发了《关于三年攻坚期间地方交易场所清理整顿有关问题的通知》（以下简称“35号文”），重申了确保用一到两年时间化解存量风险。

2020年9月，清整联办又下发了《关于进一步做好金融资产类交易场所清理整顿和风险处置工作的通知》（清整办函〔2020〕14号），再次明确：要严格投资者适当性管理，不得向个人（包括面向个人投资者发售的投资产品）销售或者变相销售产品，机构投资者不得通过汇集个人资金或为个人代持等方式规避个人投资者禁入规定。既往已向个人投资者销售的产品，金交所要逐步清理，并完善投资者投诉及纠纷处理机制。

从市场反映来看，随着近年来政策发布，多个金交所已经叫停定融产品。直至2022年7月，清理定融产品的大幕正式拉开。

彼时，四川省江油市国有资产监督管理办公室发布了《关于停止开展定融产品融资业务的通知》，明确要求“各市属国有公司立即停止现有定融产品的对外融资，且不得再新增任何定融产品，若有定融产品的市属国有公司自行负责。按照增量为零、存量递减原则做好资金统筹计划，按时间节点做好存量定融资金兑付，确保各市属国有公司正常运转，不造成负面影响”。

对此，不少城投行业人士认为，随着江油市率先全面叫停并清退城投定向融资计划产品，其做法可能被其他省市跟进效仿。且从市场角度而言，投资机构、财富机构等也将被动响应监管政策要求，逐渐放弃金交所定融产品这一模式。

山东某城投公司负责人告诉记者，“此前，公司曾计划发行定融产品，但是直至目前，该产品仍然没有获得金交所的批准。城投公司通过金交所定融产品融资的途径，未来可能将不可行。”

虽然部分地区已经通过政策叫停定融该产品，或者通过暂缓批复产品发行，但是定融产品仍然没有完全在市场禁止。记者调查发现，仍然有一些定融产品在网站上销售。那么，到底是哪些因素促使城投发行定融产品？对此，一位城投公司负责人告诉记者，“由于之前集中发债，2022年和2023年是大多数城投公司的债务集中兑付之年，尤其是短期债务偿付，很多公司面临压力。加之融资渠道不畅，很多公司还面临现金流短缺的问题，导致只能通过定融等非标融资获取资金。”

融资眼光“向外”

记者在采访中了解到，城投定融主要有两种业务模式，一种是城投在金交所备案后，委托第三方机构招募合格投资者进行认购，是一种直接融资方式，具有私募性质，通常被称为“定向融资计划”“定向债务融资工具”等。另一种是城投将基础资产（通常为债权或收益权）在金交所/伪金交所挂牌，转让给投资者来进行融资，通常叫做“债权资产转让产品”“收益权转让产品”等。由于定融产品投资门槛较低，起投金额大多为10万元，而发行人多为弱区县平台，对于未来兑付问题存在一定的风险。据企业预警通不完全统计，2021年以来已发生6例城投定融产品违约，其中2022年发生4例。

对此，民生证券研报显示，此类城投平台一定程度上资金运转承压，定融产品在短期缓释了流动性压力，但较高的融资成本实则进一步推升了融资平台压力，中长期风险被放大。因此，虽然监管对城投定融逐渐趋严，但去年仍有多起产品逾期的违约事件发生。据不完全统计，在已发布公告的3例违约案件中，除定融违约外，还有部分产品涉及信息造假、投资诈骗、金融腐败等问题。比如，有三方公司以城投公司的名义发行产品，将城投公司虚增为产品的担保方，以及伪造虚假材料、城投公司公章等发行定融产品，并在网络投资平台进行销售。此外，由于信息公开程度低和较弱监管性，有城投公司负责人涉嫌受贿，在定融业务承接方面为他人谋取利益的金融腐败案例发生。

除了违约风险之外，在一些地方财政部门人士看来，压缩定融产品也是贯彻防范化解隐性债务风险的重要路径之一。近年来，在隐性债务“控增量、化存量”的背景下，对于城投定融的监管越来越严格。早在2021年5月，江苏省便提出“指导融资平台公司逐步压降信托、资管计划、融资租赁、私募基金和在地方交易场所发行的各类非标产品规模”。

那么，在防范化解隐性债务风险的前提之下，城投应该如何提升自身的融资能力，拓宽融资渠道？对此，有业内人士建议，城投融资不仅要眼光“向内”，也要眼光“向外”。城投公司可以主动申请政府引导基金，作为发起主体的政府引导基金，能够有效撬动金融资本、民间资本和社会资本，发挥财政资金杠杆作用。

记者注意到，2022年以来，不少城投公司开始上马基础设施REITs。尤其是2021年6月21日以来，首批9个试点项目顺利上市，标志着我国公募REITs市场建设迈出关键一步。随着基建项目逐渐进入运营阶段，城投公司可提前谋划布局。

值得注意的是，日前，三年国企改革行动已经圆满收官，下一阶段的改革即将开启。对此，有业内人士认为，混改是新一轮国资城投改革的重要抓手，不仅有利于实现国有和非国有企业的优劣势互补，倒逼公司完善现代企业制度，也是吸引社会资本投资、解决资金问题的有效方式。