暂停加征东南亚四国光伏组件关税 白宫此举打的什么算盘？

采取在两年内豁免进口太阳能产品关税的手段，美国究竟打着怎样的算盘？

为了加速国内向清洁能源过渡，美国总统拜登再次出手。

当地时间6月6日，美国白宫宣布将对从东南亚四国，包括泰国、马来西亚、柬埔寨和越南采购的太阳能组件给予24个月的进口关税豁免，并授权使用《国防生产法》加速太阳能组件的国内制造。

此次美国在政策上的转向颇为突然。今年3月，美国商务部开启了对东南亚光伏的“反规避调查”，即调查东南亚四国出口太阳能电池板到美国是否存在规避关税的情况。时隔三个月，美国方面宣布在两年内不对从东南亚四国进口的太阳能产品征收新的关税。由于东南亚上述国家的光伏组件企业主要为中资企业，因此，市场有分析认为，这是美国对华光伏产品进出口政策的松绑。

谈及上述观点，大成律师事务所国际贸易救济业务合伙人、北京律师协会WTO与反倾销专业委员会副主任孙磊在接受21世纪经济报道记者采访时表示“并不认可”。

“此次美国总统拜登是通过采取紧急授权，规定给东南亚四国24个月的豁免期来解决国内供应短缺和成本高企的问题，若美国国内的供应问题能尽早解决，该授权可能不会维持24个月，甚至可能提前结束。”孙磊认为，可以把此次政策的转向理解为美国政府的“权宜之计”。孙磊说。

采取在两年内豁免进口太阳能产品关税的手段，美国究竟打着怎样的算盘？另一方面，暂时得到喘息之机的东南亚光伏产业，未来的发展命运又将如何？

美国光伏的“强依赖”

当美国宣布暂停对东南亚太阳能行业征收新关税两年的决定时，众多美国太阳能安装商都表示欢迎。此前，太阳能安装商就曾抱怨称，关税拖累太阳能在美国的广泛采用。

不得不说，如今豁免关税的政策解决了不少美国本土太阳能安装商和开发商的烦恼。自美国商务部启动关税调查以来，美国就基本停止了从东南亚四国进口太阳能电池板。由于缺少进口的太阳能产品，美国光伏产业在“反规避调查”的过程中发展停滞不前。

最显著的影响是，美国光伏行业装机量骤降。贸易组织Solar Energy Industries Association数据显示，美国光伏行业1-3月太阳能面板安装量季环比骤降52%至3.9GW，创最近两年新低。

另外，美国清洁能源部门的相关人士也警告称，“反规避调查”可能会导致高达240%的追溯关税，将严重阻碍美国太阳能产业发展，导致数千人失业，并危及全国80%的计划太阳能项目。其间，不少企业的太阳能项目的确有所延迟。

美国最大的可再生能源公司之一NextEra Energy曾表示，预计调查将推迟安装价值20亿至30亿瓦的太阳能和存储设备，这些设备足以为100多万个家庭供电。另外，能源咨询公司Rystad energy也表示，由于美国商务部的调查，计划在2022年安装的17.5GW的太阳能装置也面临停滞风险。

美国光伏行业之所以受到如此大的冲击，源于该行业对外部供应链的强依赖。Rystad energy数据显示，2021年，来自东南亚四国的太阳能电池板占美国进口太阳能装机容量的85%，而在2022年前两个月，该比例一度升至99%。

正因如此，在孙磊看来，美国此次松绑政策在很大程度上是为了试图让停滞的太阳能项目重回正轨。

“美国光伏产业下游从业者对于征收关税的反对声音很大。特别是在美国商务部的关税调查期间，美国基本停止从东南亚进口太阳能电池板，以至于美国国内光伏制造商供给缺乏。”孙磊还向记者表示。

中信证券的研报分析也认为，目前美国光伏制造能力捉襟见肘，豁免关税反映美国光伏对外部供应链的高度依赖，同时，由于美国近期通胀压力明显加大，为缓解企业和消费者价格压力，短期内取消部分商品关税是有效的应对措施。

虽说“松绑”关税的好处显而易见，但对产能过于依赖外部的美国而言，此举或许只能解燃眉之急。据了解，目前美国太阳能电池板和零部件有80%源于东南亚四国。

因此，在缓解国内供应紧缺的同时，美国政府还着手提升国内的生产能力——6月1日，白宫宣布拜登授权使用《国防生产法》(DPA)来加快清洁能源技术的国内生产。据悉，《国防生产法》的内容将围绕以下几方面，包括迅速扩大美国在太阳能电池板部件、建筑隔热材料、热泵、电网基础设施和燃料电池方面的制造等。

那么，“豁免关税”和出台法例鼓励国内生产并举，能在多大程度上提振美国的光伏产业？

孙磊表示并不太乐观。他指出，由于豁免关税和补贴国内企业等政策很难持续，因此美国光伏产业的发展将很难达到设定的目标，即到2024年将国内太阳能制造能力提高到22.5GW。并且，政策的效果很有可能是有限的，往往不及市场本身的力量。

中国人民大学重阳金融研究院助理研究员、绿色金融项目副主管赵越也持相近的观点。他向21世纪经济报道记者表示，今年下半年美国的中期选举或许会对政策走向形成影响，“民主党与共和党对低碳环保的主张相悖，如果共和党在接下来的中期选举中占优，光伏产业的发展前景将变得不明朗。”

“松绑”关税意味着什么？

美国豁免东南亚四国光伏进口关税的消息一出，港股和A股光伏股全线收涨。股价的良好表现，主要与中资光伏企业在东南亚的布局有关。

据悉，东南亚上述国家的光伏组件企业主要为中资企业。赵越向记者表示，从分工来看，中国负责光伏组件的设计研发，东南亚国家负责光伏组件的生产与出口。因此，他认为，美国对东南亚四国对关税的“松绑”将间接推动中国光伏产业的出口，有利于这部分企业扩大生产规模，并增加东南亚当地的就业。

中信证券的分析也认为，阶段性关税豁免的新措施，将使大量在东南亚的中资企业加快恢复对美国光伏组件出口，还可能在两年内出现一定报复性抢购和囤库需求。

如硬币的两面，豁免东南亚地区新增关税有其局限性。嘉实新能源新材料基金经理熊昱洲向21世纪经济报道记者表示，美国的政策更多是针对东南亚领域的光伏产业，目前还没有针对中资企业做出新的关税安排。

值得注意的是，不对东南亚征收新关税，但原有的关税目前并没有被取消，例如还待复审的“301调查”关税，以及针对光伏产品的暂扣令（WRO）。这就意味着，东南亚中资企业对美国出口光伏产品的贸易壁垒仍然存在。

对此，孙磊向记者指出，处在豁免关税的两年“窗口期”里，在东南亚当地投资的中资企业会因此获益，但同时，它们不得不考虑到免税政策在发挥两年效益之后的处境以及风险。因此，孙磊预计，将有不少中资企业会重新考虑区域布局，“对于部分未来出口还是主要面向美国市场的中资企业，我认为它们将很有可能缩减对这部分区域的投资”。

中国在光伏产业上早已形成了绝对的优势。截至2021年，中国拥有全球72%的多晶硅产能、98%的硅锭、97%的硅片、81%的电池片和77%的组件产能。除了原材料丰富，中国在光伏发电专利数量上也远超美国。据前瞻产业研究院数据，中国2015-2020年的光伏发电相关专利数量远远超过美国，2020年为4089项，而美国的专利数量仅为149项。

因此赵越向记者表示，中国光伏产品的优势将是很难被替代，“无论是从质量还是成本角度考虑，美国进口中国的光伏产品都是更好的选择。”

囿于现有的发展水平只能依赖外部，美国光伏产业未来或许还不得不做出更多的让步。

（作者：胡慧茵 编辑：和佳）