揭秘美国总统的顶尖科技智囊团

　　来源：赛先生

奥巴马任内召开的PCAST内部会议，图片来自obamawhitehouse.archives.gov

　　撰文 | 刘少山（加州大学欧文分校计算机博士，哈佛大学肯尼迪政府学院公共管理硕士）

　　责编 | 叶水送

　　美国总统的智囊团：PCAST

　　早在第二次世界大战期间，美国总统就已聘请了科学家、工程师和其他具有技术背景的专业人士，就具有重要科技成分的政策问题展开咨询。

　　总统科技顾问委员会（PCAST）创建于1990年，它的成员全部由总统任命，涵盖了不同专业领域和背景的科学家、工程师和行业领袖。该委员会由总统科学顾问和最多两名来自私营部门的成员共同领导。

　　根据其最新的章程，PCAST就影响科学、技术和创新的政策，以及为经济、能源、环境、公共卫生、国家和国土安全等方面的公共政策提供所需的科技信息向总统提供建议。但需要注意的是，自1976年以来，白宫科技政策制定和咨询机构一直由科技政策办公室（OSTP）管理。

拜登任命的OSTP主任和副主任，他们分别为遗传学家eric lander和社会学家Alondra Nelson，图片来自aip.org

　　OSTP除了向总统提供关于国家关注领域的科技数据和分析外，还负责协调联邦科技政策的制定和实施、向国会报告科技问题。而PCAST也必须在OSTP的监督下健康运行。

　　虽然PCAST的法定职责有限，但它需要根据总统、副总统和国家科学技术委员会的要求，来负责协调大规模的机构间科技项目。尽管每任美国总统在优先发展领域以及如何利用PCAST上存在差异，但PCAST一直是美国政府制定科技政策以及为总统提供建议的灵丹妙药。

　　前世：白宫科技咨询委员会（PSAC）

　　长期以来，美国总统都认为科技咨询是政府最高层决策的重要组成部分。PCAST咨询机制最早可以追溯到杜鲁门总统在国防动员办公室设立的科学咨询委员会。科学咨询委员会为每任总统提供关于科学事务的独立建议，并为科技研究界和白宫建立了一座沟通的桥梁。为了应对苏联卫星斯普尼克一号和二号，艾森豪威尔总统将科学咨询委员会升级为总统科学咨询委员会（PSAC），并任命当时的麻省理工学院校长基利安为第一任总统科学顾问和PSAC联合主席。

　　PSAC的早期成员主要是曾在曼哈顿计划或麻省理工学院雷达实验室工作过的科学家和工程师。它的早期活动侧重于空间技术以及国家安全。但在20世纪60年代，PSAC扩大了其职责，涵盖了如包括了“联邦对基础研究的支持”的科学政策研究以及包括了“环境研究”的额外的科学政策报告等。对于总统们提出的技术上不可行或不符合国家利益的联邦科技项目，PSAC总会适当地提出怀疑与反对意见，提供客观的科学建议。

　　这种怀疑与反对态度也会引发PSAC与总统间的冲突，在很大程度上引起了尼克松总统对PSAC的极度不满。在他的第一个任期结束时，尼克松总统废除了科学和技术办公室以及PSAC。但科技咨询并未由此在美国政府消亡殆尽。在尼克松总统辞职后，福特总统授权成立了总统科学和技术委员会（PCST）。这是一个类似于PSAC的机构。它听命于总统，以广泛的调查研究为手段，以分析美国科学、工程和技术工作的总体情况为目的。

　　然而，这一状况并未持续多久。卡特总统在其执政之初便将PCST解散了，而卡特总统的科学顾问弗兰克-普雷斯（Frank Press）则选择通过临时的特设科技咨询委员会来处理具体科技政策问题，而非常设的科技咨询委员会。同样地，随后的里根总统亦选择不恢复PSAC模式。PSAC模式迈入了低迷时期。

　　今生：PCAST的现代化之路

　　PCAST的现代化始于老布什总统及其科学顾问D。 Allan Bromley。冷战的结束促使了PCAST成员的增多和重点的扩大。其关注的领域更多地从国防和空间转向国内挑战，如竞争力、环境和能源政策、美国国内科技优先研究领域的确定、工程技术（STEM）教育以及劳动力的提升等。

　　自1990年成立以来，PCAST直接或间接通过科学顾问向总统提供建议。该委员会的成员始终涵盖了具有不同科技观点和专业领域的杰出专业人士，且没有任期限制。PCAST作为美国总统们的智囊团，它的主要职责是提供科技政策报告以及为总统及其政策提供建议。

　　2004年，根据《21世纪纳米技术研究与发展法》，PCAST被指定为国家纳米技术咨询小组。自克林顿政府以来，负责监督PCAST的OSTP年度预算在400万至600万美元之间。2011年，为应对国会大幅削减OSTP预算，奥巴马总统修改了PCAST章程，将其资金来源改为能源部。而在2014财年至2017财年期间，PCAST作为一个具体的项目闪亮登场，出现了在DOE科学办公室向国会提出的年度预算申请中。从2004年以来，PCAST一直是美国科技政策的最高决策机构。

　弗朗西斯·阿诺德

　　最近，美国总统拜登任命弗朗西斯·阿诺德（Francis Arnold）博士为PCAST主席，阿诺德博士是诺贝尔奖化学奖获得者、加州理工教授、谷歌以及 Illumina董事会成员。目前，阿诺德博士正在积极与拜登的过渡团队合作，帮助确定科学家在新一届政府中所扮演的角色。她强调当前的主要工作是帮助选择PCAST的其他成员，并着手为该小组制定科学议程。

　　在接任PCAST主席时阿诺德博士对媒体表示，“我们必须重新建立科学在政策制定中的重要性，在整个政府的决策中。我们需要重新建立美国人民对科学的信任。我认为PCAST可以在这方面发挥有益的作用”。

　　美国各届总统怎么看待PCAST？

　　接下来，我们回顾一下自老布什总统以来，PCAST在各界政府发挥的作用。

　　乔治-H-布什总统

　　1989年4月20日，乔治-H-布什总统宣布将由耶鲁大学核物理学家布罗姆利担任他的科学顾问。四个月后，布罗姆利出任OSTP主任。他曾明确表示要鼓励总统重新建立PCAST，而这也促成了布什于次年1月19日发布PCAST的成立章程。章程表明，PCAST由来自私营部门的“不超过14名成员”组成，而布罗姆利以OSTP主任的身份兼任了PCAST的主席。

　　布罗姆利对PCAST的使用是有策略的，他利用PCAST反映总统的科研观点。老布什提出了广泛的、跨领域的科技优先事项，涵盖了高性能计算和通信、科学、工程和技术教育、全球变化研究、生物技术、材料科学和技术以及先进制造业等，这些科研由国家科技委的前身、也是1976年授权科技厅代表——联邦科学、工程和技术协调委员会（FCCSET）负责实施。

　　老布什政府有三份报告证明具有持久的影响。第一份报告“科学领域的大型项目”促成了经合组织大型科学论坛的建立，该论坛后改名为全球科学论坛。全球科学论坛在25多年后仍然活跃，并帮助许多国家启动了“大科学”计划。

　　第二份报告为高性能计算和通信（HPCC）小组报告。该报告对HPCC进行了审查并提出了建议。这项由FCCSET协调的总统倡议推动了了1991年高性能计算法案的诞生。在该年度，10个立法授权机构实施了一项高性能计算和相关通信技术方面的五年计划，随后更推动了总统创新和技术咨询委员会（PITAC）的成立。

　　最后一份报告“续约：研究密集型大学与国家”出自研究密集型大学委员会。这份报告公开后被广泛引用，引用的主体甚至还包括几个国家科学院的报告。此外，这份报告还促使了国家科学技术委员会（NSTC）研究范围的扩大。除了布罗姆利的六项跨领域计划外，NSTC的研究范围还包括了所有以科技为重点的多机构研究计划，如科学、工程和医学（NASEM）研究等。

　　布罗姆利将这份报告视为他作为科学顾问的遗产，并努力在国会和克林顿政府中引起关注。而除老布什总统在《就联邦科技政策的未来致国会的一封信》中强调了这一报告外，克林顿总统的第一任科学顾问在他的确认听证会上也被问到了这一报告。后来，克林顿总统的PCAST在给总统的一封关于研究型大学的信中也认可了这份报告。

　　比尔·克林顿总统

　　1992年12月24日，克林顿总统于就职前任命国会技术评估办公室主任、原子物理学家约翰-杰克-吉本斯为科学顾问。一个月后，参议院便确认了吉本斯的提名。然而，PCAST的组建被推迟到1993年秋季。虽然此前总统的大部分科技政策议程已在OSTP的两份报告中列出，即“国家利益中的科学”和“技术促进美国经济增长”，但PCAST仍在第一次会议后不久对政府的广泛科技目标提出了实际的建议。

　　在1993年8月，吉本斯曾考虑将PCAST改为科学和技术咨询委员会（STAC）。但PCAST最终被克林顿保留了下来，他在1993年11月23日重新制定了PCAST的章程。它与G.H.W。布什总统时期的PCAST章程并无太大变化，只是将其名称中的“理事会”（council）改为了“委员会”（committee）。此外，吉本斯以总统科技助理的身份担任PCAST共同主席，而布罗姆斯则以OSTP主任的身份担任主席。克林顿的PCAST章程最初包括了多达14名非联邦成员（其中一人担任共同主席），但后来扩大到19名成员。

　　PCAST章程变化带来其作用的最大改变在于，国家科技委成立后，克林顿总统授权PCAST对国家科技委的活动进行审查。而此前的事实也证明，这种审查是一种强有力的机制。在布罗姆利的FCCSET倡议启动之前，PCAST曾为其提供独立评估和政策建议，其中最引人注目的是高性能计算和通信倡议。而克林顿总统的PCAST遵循了这一模式，其效果与PCAST对国家纳米技术倡议的审查和认可类似。

　　1994年8月3日，克林顿总统任命了18名文职成员加入PCAST，其中包括任命约翰·杨（惠普公司的前总裁兼首席执行官）为该委员会的共同主席。1994年10月25-26日第一次PCAST会议召开。但由于总统的缺席，议程与期望存在落差，这一会议受到了科技界和一些与会PCAST成员的批评，而PCAST会议也直到1995年3月才再次召开。

　　因为克林顿总统在执政初期就明确表示，他将依靠副总统戈尔处理大部分科技事务，所以戈尔与PCAST常常在私下会面，而克林顿直到1995年7月11-12日召开的第三次会议才与PCAST会面。虽然PCAST在克林顿政府期间十分活跃，每年举行三至五次全体会议，但克林顿总统只参与了该小组的三次会议，并委派了副总统戈尔担任PCAST在白宫的最高级联络人。

　　1998年4月，吉本斯卸任克林顿总统的科学顾问，继任者为自1993年以来一直担任美国国家科学基金会主任的物理学家尼尔·莱恩。这一时期PCAST最显著的成就就是启动了国家纳米技术计划（NNI）。在克林顿政府结束时，该项目成为了总统的标志性科技项目。新任科学顾问莱恩与白宫办公厅主任约翰-波德斯塔一起努力，提高了包括PCAST建议在内的OSTP活动的知名度。

　　需要注意的是，克林顿时期的PCAST更注重短期审查和解决针对具体问题的信件，而非像其他时期的PCAST那样进行冗长的研究。其中，这一时期的PCAST小组发表了一份“关于美俄合作保护、控制和衡算可用于武器的核材料的报告”，使得克林顿总统和俄罗斯总统叶利钦发表了一项联合声明，并扩大了在核材料安全和衡算方面的合作。而克林顿总统也为此发表了一项总统决定指令，概述了特定机构为全力实现这一目标而采取的行动。

　　与布什总统时期类似，这一时期的“PCAST能源研究”也产生了三份影响力强大的报告——“美国聚变能源研发计划”、“联邦能源研发迎接21世纪的挑战”和“强大的伙伴关系：联邦在能源创新国际合作中的作用”。这些报告推动了包括“气候变化技术倡议”、“核能研究倡议”和“国际清洁能源倡议”等几项总统倡议的提出。

　　此外，“向总统提交的关于利用技术加强美国K-12教育的报告”促使了机构间教育倡议的产生。该计划是美国国家科学基金会、教育部和美国国立卫生研究院的国家儿童健康与人类发展研究所的合作项目，它从1999年到2005年资助了100多个子项目，总金额达2.23亿美元。它经过了多次修订，最终成为美国国家科学基金会STEM教育基础研究计划的一部分。

　　最后，“PCAST对拟议的国家纳米技术计划（NNI）的审查”认可了NSTC纳米科学、工程和技术机构间工作组的报告草案，即“引领下一次工业革命的国家纳米技术计划”，而NSTC的最终报告也采纳了PCAST的建议，使得这项计划成为了总统的一项持续性的倡议。NNI在克林顿总统的2001财政年度预算中获得了第一桶金，也在布什总统、奥巴马总统和特朗普总统时期获得了一贯的支持。此外，通过布什总统2003年签署的《21世纪纳米技术研究与发展法》，从此国家纳米技术研究所被编入了法律。

　　G.W。布什总统

约翰·H·马伯格

　　2001年3月28日，小布什总统打破传统，任命具有电子工程背景的风险资本家E·弗洛伊德·克瓦姆为PCAST的共同主席。三个月后，约翰·H·马伯格（John Harmen Marburger）被提名为布什的科学顾问。马伯格是一位物理学家。2001年10月23日，他被任命为布鲁克海文国家实验室的主任，但他一直没有获得总统科技助理的双重头衔。他作为仅有法定“OSTP主任”头衔的科学顾问，其影响仍然是一个争论的话题。但马伯格坚持认为，他的头衔并没有削弱他在白宫的影响力。

　　2001年9月30日，小布什总统发布了PCAST行政命令，但当时马伯格还没有得到任命。因此，该行政命令规定除了非联邦成员外，“由总统指定的一名联邦政府官员”将担任共同主席。另外，章程将PCAST改回了“理事会”，并将其成员增至25人。除此之外，小布什总统行政命令中的条款与克林顿的行政命令毫无二致：就科技问题向总统提供咨询意见，并审查国家科技委员会的活动。

　　2001年12月12日，PCAST的第一波成员出炉，除由马伯格和克瓦姆担任共同主席外，还有22名被提名者。从专业领域来看，该小组的构成与以前的成员有明显的不同：该小组只有一位活跃的研究人员查尔斯·阿恩森，却有工程师诺曼·奥古斯丁和查尔斯·韦斯特两位成员曾在克林顿政府任职；戈莫里、伯纳丁·希利和沃尔特·马西这三名成员曾在老布什总统时期担任PCAST成员。在G.W。布什政府的两届任期内，这五位成员一直在PCAST任职。马伯格和克瓦姆后来写道，“技术在经济中的作用是选择”。

　　2002年3月5日，小布什政府的PCAST举行了第一次会议，重点讨论了科技在“反恐战争”中的作用。随后的两次会议也集中讨论了这一问题，形成了题为“在新的国土安全部中最大限度地发挥科学技术的作用”的报告。而这也和布什政府早期的科技政策优先事项相一致。截止至2004年12月，马伯格在国会作证的23次中有19次涉及与恐怖主义和国内安全有关的问题。在小布什总统执政期间，PCAST半定期地举行了20次会议。2005年9月29日，当总统创新和技术咨询委员会（PITAC）与PCAST合并时，其成员甚至扩大到45人。

　　PCAST在小布什政府期间的几份报告具有可追踪的影响。“关于在新的国土安全部（DHS）中最大限度地发挥科学技术的作用的报告”建议增设一名国土安全部科技副部长。而该部门接受了这一建议且该副部长被聘用至今。PCAST教育/劳动力小组委员会的报告“维持国家的创新生态系统：保持我们科学和工程能力的强度是NASEM“在风暴中崛起”研究的重要参考。这两份报告推动了布什总统在2006年国情咨文中《美国竞争力倡议》的提出，以及后来的《2007年美国竞争力法》。 

　　巴拉克·奥巴马总统

　　2008年12月20日，约翰-霍尔德伦，一位将其大部分职业生涯都奉献给能源和环境政策的物理学家，被奥巴马总统任命为其科学顾问，且即将被提名为OSTP主任。在同一份新闻稿中，奥巴马总统宣布PCAST将新增两位联合主席霍尔德伦·埃里克·兰德和哈罗德·瓦尔姆斯，他们也是科技界的知名人士。同时，奥巴马总统提到，他将“努力把PCAST改造成一个充满活力的外部咨询委员会，它将影响我对我的科学政策优先事项的思考”。

奥巴马总统的科技智囊团，图片来自obamawhitehouse.archives.gov

　　2009年3月19日，霍尔德伦被任命为科技政策办公室主任。一个月后，奥巴马总统宣布了PCAST的成员资格。同年9月29日，PCAST的章程得到更新。一年后，PCAST在补充规定的基础上重新注册。瓦尔姆斯于2010年7月卸任PCAST联合主席，转而担任美国国立卫生研究院国家癌症研究所所长。但他与霍尔德伦·兰德一起担任第三共同主席的职位没有被填补。但就在2010年4月21日，新的宪章发表，比尔-普雷斯和马克辛-萨维茨被任命为副主席。

　　奥巴马总统的PCAST章程在两个方面往届政府不同：

　　（1） 除科学顾问外，PCAST还有两名联合主席；

　　（2）奥巴马明确允许PCAST成员获得安全审查的资格。政府后来表示，“大多数”成员都获得了安全审查资格。有了适当的安全审查资格，成员们可以更多地接触机密文件，这提高了他们就国家安全和外交政策问题向总统和行政部门其他高级官员提供建议的能力。他们的安全审查还帮助PCAST扫清了与总统定期召开私下会议的道路，但同时这种安全审查仍然符合FACA的透明度要求。

　　PCAST的第一次全体会议于2009年8月6日至7日举行。这次会议包括了各联邦机构代表的发言以及对未来科技优先事项的讨论。一个月前，PCAST已经应奥巴马总统的要求召集了一个工作组，并编写了第一份关于H1N1（猪流感）威胁的报告。随后，PCAST又分别在2009年10月和2010年1月与各机构代表举行了几次战略会议和简报会。此后，理事会每年定期举行六次会议。截止至奥巴马政府结束时，八年来PCAST共举行了46次全体会议。会议既包括公开部分即现场直播，也包括与总统进行的一小时非公开讨论。

　　奥巴马总统的PCAST是当代PCAST中最活跃的一届，共产生了36份报告。其中许多是详细的长篇报告，类似于NASEM的研究。此外，由于与总统的直接接触，PCAST成功地影响了许多公共政策的制定。
　　例如，“向总统提交的关于通过综合联邦能源政策加快能源技术变革步伐的报告”促成了能源部的四年期能源回顾系列，关注并改善了美国的能源基础设施；PCAST的“充分发挥政府持有频谱的潜力，刺激经济增长”推动联邦通信委员会（FCC）制定新的规则，使FCC建立了一个“创新频段”，根据报告中概述的共享战略，增加了联邦互联网宽带频谱的容量；而“抗击抗生素耐药菌”报告则协助推出了一项同名的行政命令和后来的“抗击抗生素耐药菌国家行动计划”，该计划也直接回应了PCAST的建议；另外，“关于刑事法院法医科学的报告：确保特征比较方法的科学有效性”立即引起了法医科学界的反应，联邦调查局和司法部长洛雷塔-林奇甚至为此发表了声明。然而，该报告对进行法医实践改革及其在法院系统中使用的长期影响还有待确定；最后，“美国老龄化与听力损失：改善听力的必要性”的报告促使食品和药物管理局（FDA）制定了新的法规，提高了助听器的可及性。

　　特朗普总统

气象学家德罗格梅尔

　　2017年9月29日，特朗普总统更新了包括PCAST在内的32个委员会的章程。然而，截至2018年7月，他尚未任命OSTP的科学顾问和主任，也没有任命任何专家加入PCAST。OSTP由美国副首席技术官兼总统副助理迈克尔·克拉特西奥斯领导，他有政治学背景，此前曾在风险投资领域工作。而担任OSTP的副参谋长和助理主任的则是奥巴马政府的留守人员特德-瓦克勒。但他的作用不如克拉特西奥斯明显，后者代表政府出席国际科学会议和其他公共论坛。直至2018年8月，特朗普才任命气象学家德罗格梅尔为OSTP主任。

　　迄今为止，OSTP的优先事项主要集中在STEM教育和信息技术、创新和人工智能等方面的技术政策上。特朗普总统似乎不太可能效仿其前任的模式。虽然NSTC继续积极协调联邦机构间的科技项目，但特朗普总统是否有一个向学术界或工业界征求科技意见的机制仍不明晰。