每经专访中国财科院院长刘尚希：赤字率、专项债微调反映公共风险有所降低 财政政策适配性调整增强宏观确定性

原标题：每经专访中国财科院院长刘尚希：赤字率、专项债微调反映公共风险有所降低 财政政策适配性调整增强宏观确定性

每经记者 张钟尹    每经编辑 陈 旭    

3月5日，李克强总理向十三届全国人大四次会议作政府工作报告时指出，今年要保持宏观政策连续性稳定性可持续性，促进经济运行在合理区间。

受访者供图

政府工作报告强调，今年要在区间调控基础上加强定向调控、相机调控、精准调控。宏观政策要继续为市场主体纾困，保持必要支持力度，不急转弯，根据形势变化适时调整完善，进一步巩固经济基本盘。

2021年，我国赤字率拟按3.2%安排、不再发行抗疫特别国债、对地方一般性转移支付增长7.8%。政府工作报告中一系列财政政策的调整背后有哪些考虑？如何进一步缓解地方财政收支的压力？如何看待今年经济增长目标？

最近，每经头条特别推出“奋斗中国·两会高见”栏目。全国政协委员、中国财政科学研究院院长刘尚希在接受《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）专访时表示，随着今年我国经济运行逐步恢复正常，财政对冲风险的压力有所减缓，具备了适当降低赤字率的条件，当前赤字率、地方政府债务等都有微调，但政策方向并没有出现大的调整。

财政支出结构微调 反映出公共风险有所变化

NBD：去年我国成为全球唯一实现正增长的主要经济体，今年政府工作报告设定了6%以上的经济增长目标，您如何判断今年的经济运行情况？

刘尚希：去年没有设定具体的经济增长预期目标，是基于疫情的高度不确定性。

而今年疫情可控性大大增强，设定了预期目标，这有助于让大家聚焦经济发展，推动科技创新，增强经济内生的动力。从这点来讲，设定预期目标可以让全社会有一个明确的心理预期，坚定发展信心。

当然我们也要看到，当前设定的增长目标不是一个指令性任务，而是一个预期的结果，这样可以避免地方层层加码。为什么是6%以上的目标，有一个重要的因素是基数效应：因为2020年受疫情冲击，全年经济增速只有2.3%，尤其是一季度出现负增长，因此今年一季度同比可能会出现高增长。

今年的经济增长不能简单与上一年比较，或许与2019年的情况相比更为合适，实际上，要连续几年来看，会更容易搞清当前的经济走势。

另一个考量是，设定6%以上，是因为疫情在我们国家已得到良好的控制，增强了国内的宏观确定性。我认为这是一个大前提，经济复苏的这种势头可以进一步延续。原来受到严重冲击的聚集性消费，可以进一步得到释放。

NBD：政府工作报告指出，今年赤字率拟按3.2%左右安排，同时不再发行抗疫特别国债，您如何看待赤字率等相关财政政策的安排？

刘尚希：对于赤字率和地方债务的安排，首先要把财政政策放到宏观政策的大框架里来观察和认识。财政政策是重要的宏观政策，会根据不同时期、不同年度的情况变化，进行相应的调整，也就是相机抉择。

总的来说，随着今年我国经济运行逐步恢复正常，财政对冲风险的压力有所减缓，具备适当降低赤字率的条件，所以赤字率、地方政府债务等有一定微调，但财政政策方向上并没有出现大的调整。

从原理上来讲其实很简单，就是财政风险和公共风险的权衡。

公共风险通常表现为经济社会领域的风险，比如说疫情风险、经济下滑风险、生态环境的风险等，这些公共风险的强度决定了财政风险的强度，也就决定了财政对冲的力度。公共风险越大，财政对冲的力度就越大，财政风险就越高，意味着赤字、债务这些指标就会上去。

我们现有财政政策的调整变化也是根据公共风险的强度来进行的，当前公共风险水平跟历史情况相比，依然比较高，不确定、不稳定的因素多；但与去年相比，公共风险的水平则明显下降。

另外，可以从公共风险的结构去观察财政支出结构的变化。

在预算安排上，财政支出主要是奔着风险去的，哪个领域的风险大，哪个领域的支出安排就会增多。比如去年，公共卫生领域风险突发，那么卫生健康支出就会大幅上升；科技方面“卡脖子”的风险较大，财政在科技创新领域的投入也会随之增加。

2020年，财政对冲公共风险的重心放在疫情方面，兼顾其他风险。去年的财政政策反映出一个明显特征，即对疫情风险、经济风险、社会风险、民生风险和外部风险等各种风险进行权衡和排序，通过风险排序来确定财政政策的重心和首要目标。

从这个原理可以看出，财政支出结构的调整与公共风险的变化，是不断去适配的。财政支出可以说是公共风险的指向标，即财政支出跟着风险在走，支出结构也会随着风险结构变。

NBD：今年地方政府专项债拟安排3.65万亿元，比去年减少1000亿元，您认为今年专项债的调整是基于哪些考虑？

刘尚希：这与财政支出跟着风险走是同样一个道理。

不论是中央债务还是地方债务，都是奔着风险而去的，风险大了，债务规模就会上升。

比如地方政府专项债，形成地方的支出，用于疫情防控、基础设施、公共卫生等等。疫情风险百年一遇，所以去年专项债达到了历史的高点。

目前来看，去年的这部分支出还在持续发挥作用，同时在疫情风险得到缓解的情况下，专项债规模没有必要再加码，可以略微减少一点。

实际上，今年专项债的力度也并不小，比去年的高点只减少了1000亿元。要注意到，目前拉动经济的方式正在调整转变，投资的拉动作用有所减弱，更注重的是激发企业的内生动力和活力，促进民间投资等方面。

用宏观政策连续性稳定性 来改善市场预期

NBD：《关于2020年中央和地方预算执行情况与2021年中央和地方预算草案的报告》指出，2021年，汇总中央和地方预算，全国一般公共预算收入197650亿元，增长8.1%。您如何看待今年的预算收入目标？

刘尚希：我认为这是能够实现的，去年全国财政收入比上年下降3.9%，在此基数上增长8.1%，并不是很高。2021年的预算收入与2019年相比，增幅并不会太大。

NBD：2020年设立了财政直达资金机制，今年的政府工作报告提出建立常态化财政资金直达机制并扩大范围，将2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制，规模明显大于去年。您如何看待纳入直达机制的资金增多？

刘尚希：这主要还是解决地方的财政风险问题。目前地方财政运行比较紧张，从今年来看，地方新增可用财力增幅可能不如去年，2020年新增财力的同比增幅是比较高的，今年因为做了相应的调整，同比增速没有去年高。

在地方财力仍比较紧张的情况下，要做好地方财政保基本民生、保工资、保运转“三保”工作，就有必要加大中央对地方转移支付的力度，同时通过资金直达的方式，可以更快、更有效地对冲地方的财政风险，为地方财政运行注入确定性。

NBD：您曾多次强调，当外部环境存在较大不确定性或公共风险水平上升时，企业成本会出现普遍上升态势。您认为财政政策应当如何对冲公共风险？

刘尚希：不确定性是确定性的反面。如果宏观确定性增强，市场主体的预期改善，大家就能安下心来，企业就会有长期打算。假如宏观不确定性越大，市场主体就很难有长期打算，甚至随时可能退出市场。

所以，宏观确定性是极其重要的。对企业来说，首先关注的就是宏观确定性将会怎么样。在宏观不确定性增大的情况下，企业很多事情都干不了，或者即使能干也会是基于短期的考虑。

如何才能增强宏观确定性？我认为首要因素是深化改革，尤其是体制机制方面的改革。对于市场主体来说，这能够增强他们的信心。宏观确定性增强了，企业就可预期了。比如像公平竞争、市场化配置等问题，这些都可以通过改革来增强宏观确定性，进而增强市场主体长期发展的预期。

其次，宏观政策是“到什么山唱什么歌”，具备相机调控的特点。要强调的是，宏观政策调整也好，变化也好，都应有一个逻辑，这应该是可预期的。企业会根据这个逻辑去预判宏观政策的调整方向。

如果宏观政策是不确定的，或者不可预期、难以预期的情况，对市场的负面影响就比较大，企业行为就会紊乱。

因此，今年政府工作报告特别强调宏观政策不急转弯，要保持连续性、稳定性，基于此，财税政策就会按照“不急转弯”的要求进行系统性梳理，既要保持和巩固优惠性帮扶措施的效果，又要有序退出部分临时性政策，尽量减少短期的调控性政策，同时积极完善具有长期效应的制度性政策，推动形成全国统一、公平的市场环境，为各类市场主体提供更加稳定的政策预期。

再者，要应对国际大环境的变化。全球市场还在波动起伏，比如大宗商品价格的波动、汇率波动、大国博弈等因素都会给世界经济带来不确定性。在这种情况下，宏观政策要增强企业预期，要通过市场给企业增加一些对冲波动的手段和工具。

记者手记：财政政策提质增效 将助力市场主体青山常在

2020年，我国积极的财政政策更加积极有为，特殊时期采取特殊举措，将赤字率从2.8%提高至3.6%以上，并发行抗疫特别国债1万亿元，全年新增减税降费超2.6万亿元。

一系列财政措施及时出台，有效对冲了经济下行压力，在助企纾困方面发挥了极大的效力。

疫情蔓延初期，全国财政收入一度大幅下滑，收支矛盾异常突出，地方财政运转尤为困难。随着各项举措落地见效，我国财政运行逐季好转，预算执行总体良好。

2021年是“十四五”开局之年，也是我国现代化建设进程中具有特殊重要意义的一年。按照政府工作报告“积极的财政政策要提质增效、更可持续”的总体要求，今年将有2.8万亿元中央财政资金纳入直达机制，规模明显大于去年。同时，“确保基本民生支出只增不减”的要求，将助力市场主体青山常在、生机盎然。