首个法治中国建设规划发布：如何把政府权力关进制度笼子

原标题：首个法治中国建设规划发布：如何把政府权力关进制度笼子

近日，中共中央印发了《法治中国建设规划（2020－2025年）》（下称《规划》），提出到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。这是新中国成立以来第一个关于法治中国建设的专门规划。

在法治中国建设总体目标中，“权力运行受到有效制约监督”是重要内容之一。《规划》也提出坚持以人民为中心，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义，加强人权法治保障，非因法定事由、非经法定程序不得限制、剥夺公民、法人和其他组织的财产和权利。

对此，《规划》从多个方面提出了加强权力监督的内容，并提出了诸多新的体制机制，比如加强宪法实施和监督、更加注重用法律和制度遏制不当干预经济活动的行为、有效防范冤假错案等。

两个审查加强立法监督

宪法是我国根本大法。党的十八届三中全会、十八届四中全会、十九届四中全会通过的决定中，都强调宪法实施和监督。此次《规划》则进一步明确了宪法实施和监督的具体机制应如何完善。

《规划》提出了多项具体工作，包括全国人大常委会年度工作报告、合宪性审查、涉及宪法问题的事先审查和咨询制度、备案审查、宪法解释等，以加强宪法实施和监督。

“合宪性审查在整个法律监督制度当中是比较薄弱的一环，尤其是具体程序如何设定还有待完善，这将是未来制度建设的重点。”中国人民大学法学院教授朱景文告诉21世纪经济报道记者。

《规划》也强调，推进合宪性审查工作，健全合宪性审查制度，明确合宪性审查的原则、内容、程序。

有学者介绍，按照立法法规定，合宪性审查的对象只包括行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。

《规划》对此进行了完善，提出“建立健全涉及宪法问题的事先审查和咨询制度，有关方面拟出台的行政法规、军事法规、监察法规、地方性法规、经济特区法规、自治条例和单行条例、部门规章、地方政府规章、司法解释以及其他规范性文件和重要政策、重大举措，凡涉及宪法有关规定如何理解、实施、适用问题的，都应当依照有关规定向全国人大常委会书面提出合宪性审查请求”。

上述学者认为，《规划》既扩大了合宪性审查的范围，又指出合宪性审查的方式可以是“涉及宪法问题的事先审查和咨询”，从而坚持了立法和改革相衔接相促进，做到重大改革于法有据。

除了合宪性审查，《规划》还提出加强备案审查制度和能力建设，实现有件必备、有备必审、有错必纠。

“合宪性审查是法律监督体系中最顶层的制度，备案审查则是更广范围的法律监督机制，也是近年来全国人大常委会工作的重点之一，当然，在实操层面的制度设计也有待完善。”朱景文说。

《规划》对此提出，完善备案审查程序，明确审查范围、标准和纠正措施。强化对地方各级政府和县级以上政府部门行政规范性文件、地方各级监察委员会监察规范性文件的备案审查。加强对司法解释的备案监督。将地方法院、检察院制定的规范性文件纳入本级人大常委会备案审查范围。加快建立全国统一的备案审查信息平台。建立健全党委、人大常委会、政府、军队等之间的备案审查衔接联动机制。建立健全备案审查工作年度报告制度。

《规划》还提出，全面推行行政规范性文件合法性审核机制，凡涉及公民、法人或其他组织权利和义务的行政规范性文件均应经过合法性审核。依法处理国家机关和社会团体、企业事业组织、公民对法规规章等书面提出的审查要求或者审查建议。

三个时间表实现一体建设

《规划》的主要原则之一是坚持统筹推进。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

《规划》也提出，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。就在《规划》印发前不久，中共中央还印发了《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》，但最早纳入顶层设计视野的还是法治政府建设，中共中央、国务院早在2015年12月就已印发《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》。

“在全面依法治国的战略布局中，法治政府建设取得了比较突出的成效。推进依法行政，建设法治政府在政府和社会中形成了高度共识，行政法律制度的建设渐趋完备，严格、规范、公正、文明执法作为法律实施的重点取得了更大成效。”中国法学会行政法学研究会秘书长、对外经济贸易大学副校长王敬波说。

法治政府建设至今，剩下的都是难啃的硬骨头。《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》曾提出，到2020年基本建成法治政府。但党的十九大报告提出，到2035年，法治国家、法治政府、法治社会基本建成。《规划》再次强调了这一论断。

“十九大报告提出的2035年的目标比前者的要求更高，这也充分说明法治政府建设需要持续不断向纵深推进，向更高的治理水平发展。”王敬波告诉21世纪经济报道。

此外，《法治社会建设实施纲要（2020－2025年）》明确提出，2035年基本建成法治社会。在此之前，法治社会建设并没有明确的时间表和评估指标。

把行政权力关进制度的笼子

法治政府建设的难点和重点，在于制约和规范政府权力。《规划》明确提出，加强对权力运行的制约和监督，健全规范共同行政行为的法律法规，研究制定行政程序法。

“除了行政程序法，不可能再有什么万应灵丹能把行政权力关进制度的笼子里。”北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安说。

中国第一部地方政府规章《湖南省行政程序规定》制定于2008年，此后，有9个省、自治区和设区的市也相继制定了“行政程序规定”。

在国家层面，行政程序立法则采取单行法立法的模式，比如先后制定了行政强制法、行政许可法、政府信息公开条例等。但多位行政法学者表示，因为《行政程序法》的缺失，大约有70%的行政行为还没有统一的法律规范。

2018年，全国人大常委会在制定第十三届人大五年立法规划时，将行政程序法列为第三类立法规划项目，即先对之进行调查研究，待条件成熟时，再转为正式立法项目。

姜明安向记者介绍，2013年，北京大学宪法与行政法研究中心组建了一个由12位学者参加的行政程序法典化课题组，研究中国行政程序法典化的新路径，在2015年年底完成了一份拟提交国家立法机关作为立法建议使用的《行政程序法(专家建议稿）》，共224条。

民法典颁布施行后，编纂一部行政法典成为行政法学界的呼声。“制定统一的行政程序法典，对现有的单行程序立法进行体系化整合，其目标主要体现于以下四个方面：一是保障和尊重行政相对人的人权和人格尊严；二是控制与规范行政主体行使行政权；三是防止偏私与歧视，维护社会公平正义；四是提高行政效率，保障公共物品的有效供给。”姜明安说。

在对行政权力运行进行制约和监督方面，权力清单已被证明是行之有效的制度。

然而，中国社会科学院国家法治指数研究中心2020年9月发布的《中国政府透明度报告2020》显示，国务院部门中，仅有4家公开了2019年完整的权力清单，公开率仅为8.16%，分别是国家林业和草原局、国家铁路局、国家药品监督管理局、国家税务总局。其中，国家林业和草原局、国家铁路局、国家药品监督管理局的权力清单相关栏目中，仅有“行政许可”一种权力事项清单，清单中的权力事项类型发布不全。

部分国务院部门相关权力事项则更新不及时。例如，交通运输部仅有2017年行政处罚、行政检查、行政审批事项清单，水利部仅有2017年行政许可事项目录及清单。

《规划》对此提出，大力推行清单制度并实行动态管理，编制完成并公布中央层面设定的行政许可事项清单、备案管理事项清单，国务院部门权责清单于2022年上半年前编制完成并公布。

（作者：王峰 编辑：包芳鸣）