3000亿港元：香港如何应对创纪录财赤？

原标题：3000亿港元：香港如何应对创纪录财赤？

12月17日，中国香港特区政府再次宣布向其所成立的防疫抗疫基金注资64亿港元。因香港迎来第4波新冠疫情，故而在19项措施中，主力援助因政府收紧社交距离措施而受打击的行业或从业者。

时值年末，盘点一年来香港的种种抗疫支出：受抗击疫情数次派发“大礼包”及经济收缩等因素影响，特区政府本财政年度将出现超过3000亿港元（下同）的赤字，将成为香港历来赤字规模最大的一年。

新一年度的财政预算案已进入编制过程，被港人称之为“财爷”的特区政府财政司司长陈茂波在近日相关网志中透露出的一系列相关消息，亦被解读为欲令港人的“派糖”预期进一步降温：

“对于因为防控措施而被政府要求暂时关闭或限制营业的处所，利用公共资源提供一定支援固然是情理之中，但却只是杯水车薪，且终非长久之计。最重要的是管控好疫情，让百业恢复正常营运，市民恢复日常生活。毕竟政府资源有限……”

其亦揭示了两个值得关注的细节：一、香港财政储备消耗速度非常快，由2020年初仍维持相当于23个月政府开支急降到仅余约14个月；二、经常开支（内地称“经常性支出”）亦在迈向每年5000亿元水平。

“在经济衰退期间，一方面税收下降，另一方面失业补贴等‘财政稳定器’导致政府支出上升，或者在由自然灾害或战争等因素导致的政府支出短暂上升期间，政府应该采取赤字财政政策……”在2019年出版的《增税vs减支：财政困境下的政策选择》一书中，哈佛大学政治经济学教授阿尔贝托·阿莱西纳等3位教授曾分析称，“（但这些情况结束后）有时由于政策失误，或者政策失误与意外负面冲击同时出现，紧缩政策就成为一种必要措施。”

受制于疫情、香港经济正值下行周期等复杂原因，虽香港政府开支将进入所谓的“整固期”、“开源节流”，棘手的是仍无法简单地踩下急刹车。因此，按惯例将于2021年2月底时发表的新一份预算案仍会见赤。

曾过惯“富日子”的香港财政如何驶入可持续轨道，采取增税还是减支的方式进行紧缩，短期投入增加与长期回报之间的间隙如何抹平等一系列问题，也将成为现实的考验。

从“收支相符”到“理财新哲学”

中国香港是全球为数不多的一度长期录得财政盈余乃至“库房水浸”的城市之一，亦因其多年来秉持《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（下简称《基本法》）所规定的“力求收支平衡，避免赤字”原则，赤字创下新高背后的原因及影响备受关注。

“特区政府未来的新增开支要注意政府的长远财政负担能力，整体开支增长要与收入增长相符，以符合《基本法》要求。”12月7日，陈茂波在出席香港立法会财经事务委员会会议时称。

所谓“《基本法》要求”，是在该法第107条有以下规定：“香港特别行政区的财政预算以量入为出为原则，力求收支平衡，避免赤字，并与本地生产总值的增长率相适应。”

近几十年来香港财政收支能大体上维持上述平衡，存在一系列的背景：中国经济的腾飞及持续发展是香港经济持续繁荣稳定的基础，而量入为出谨慎的“理财哲学”则是香港多年以来的基本做法。此外，香港亦因是中国的特别行政区，无需承担国防、外交等经常性开支庞大的政府花销。

微观来看：部分受经济崛起时的白手起家传统影响，部分受英式新自由主义等因素影响，香港人曾一度比较接受自力更生、依靠家庭的理念，而不是要求政府发放更多福利。虽相关态度近年来才在某些群体中有所转变，但大多数香港人仍秉持“手停口停”的工作理念，六七十岁仍主动或被动处于工作状态的香港人在不少场景中都能见到。

在过去20多年时间当中，香港的多位财政司司长在公布预算案时大多持续了上述审慎态度。有时甚至出于“患多不患少”等原因，通过“财技”有意压低政府盈余，以“量出为入”宗旨制订预算。

这里面之所以蕴含操作空间，与香港的财政收入很大一部分与卖地有关：地价的变化波动及调控空间均较大，故而在一些年份当中，政府会跟随市场升跌来主动调整卖地节奏。特别是在2018年取消勾地制度后，只要主动多卖或少卖几幅地，年尾便可避免超额盈余以至完全避过盈余。

再例如，2014年时，前任香港财政司司长曾为了配合《长远房屋策略》定下的10年公营房屋供应目标，在预算案中把投资收益拨作房屋储备金，交由香港金融管理局负责投资（存放于外汇基金）。到2019年左右相关政策调整时，该项储备已滚存至824亿元。

细解此项构思，推动者阐述的政策主旨是借专项储备金的方式，向公众显示将来兴建公共房屋的开支庞大，而香港房委会又不像以往般可依赖出售居屋赚取收入，作为相关工程费用，这项财政安排是有必要的。

相关调节渠道建立后，政府账面的当年收入减少，以致盈余及累积的财政储备减少。故这一政策也引起了一系列争议，认为该做法或多或少是为了压低盈余数目，减轻加码“派糖”压力，或被称之为“大玩财技，旨在守财，欠缺积极有为。”

近年来，香港的财政收支思路出现了一系列变化：2017年，曾任香港特区政府政务司司长的林郑月娥在就任香港特区政府行政长官后，在其首份《施政报告》中特别谈到了“理财新哲学”，强调“深明《基本法》对量入为出，尽量避免财政赤字的要求”，若“计及早前拨归房屋储备金的投资回报，政府目前坐拥过万亿港元的财政储备”，应该更有条件地“把取诸社会的财政盈余用诸社会”。

随后数年，部分由于香港的政经形势变化，亦与今年的疫情因素有关，一系列从限制开支增长变为放宽开支增长的措施次第出台，包括以超过前届政府增速的方式逐年增加经常开支，在较高的开支增长带来赤字预算的情况下，为“全面反映政府财政状况”，亦包括了将824亿元的房屋储备金分4年回拨到财政储备。

综合来看，近年来香港的财政收支模式呈现出以下几个主要特点，其往往受更长时间段的历史背景影响，亦往往是各方争议的核心焦点。

其一，税基仍然相对狭窄，依赖卖地及印花税等波动性较大的收入来源。据香港特区政府统计处有关财政资料：2017/18年度，香港直接税税收达2080亿元，占该年度总收入34%；地价收入达1648亿元，占该年度总收入26%；而主要跟物业和股票交易相关的印花税收入为950亿元，金额比同年的物业税和薪俸税税收加起来还要多。在整体经营收入中，紧随利得税位列主要经营收入的第2位。

由此引申出的一组逻辑是：政府收入相对依赖卖地收入，故而相对缺乏动力压低地价。此外，因可被用来建新房的“熟地”供应来源有限，为调控房地产价格，往往只有通过需求管理即征收高额额外印花税等手段去进行，亦往往可为库房增收。在过去的一段时间内，香港的地产物业市道畅旺，香港的中期财政预测也主要以卖地收益估算卖地收入，在提高公共开支比例后仍有盈余。

但这也意味着，香港的财政结余状况的波动性较强。据一系列相关统计显示：自回归祖国以来，香港经济增长经历亚洲金融风暴、非典及全球性金融危机等冲击，增长波幅约为4%，但政府收入的波幅则差不多是经济增长波幅的4倍；而香港经济增长每下跌1个百分点，政府来自卖地跟印花税的收入的变幅便会减少高达7个百分点。

其二，公共开支与经济增长相对同步，并以占GDP总量的不超过20%作为“防御线”。从2000年左右开始，虽亦有超出的年份，但20%左右的占比便成为多位香港财政司司长约定俗成的一个支出上限。

与发展型经济模式及传统的社会观念相关，香港的福利开支一度较低。以亚洲金融危机前后的一段时期为例，香港当时依然拥有财政储备，但选择了相对紧缩的支出政策。与此同期，同样受到金融危机影响的韩国则继续进行其养老金改革并扩大了覆盖范围，延长失业保障的资格和期限，并增加了社会住房的比例。

近年来，随着高度老龄化成为现实问题，香港财政支出开始承担一系列数额日增的压力，沿用以往的福利制度及公共开支额度，则意味着人均额度的相对降低。稍有提升，则意味着结构性负担的加重。

数年前，香港曾成立长远财政计划工作小组，估算人口老化的财政负担超过万亿。预计结构性赤字会于2021/22年度出现，政府因而须动用财政储备弥补不敷之数，财政储备于2028/29年度耗尽，政府或须借贷以应付入不敷支的情况。

未雨绸缪。与世界上一些依靠出售天然资源的地区或国家成立基金解决财政挑战的做法类似，香港于2016年1月设立了“未来基金”，其属于长远储蓄计划，存放于香港的外汇基金投资，初步投资期为10年，由2016年初至2025年底。

作为香港人的“保命钱”，未来基金的首笔资金来自土地基金的2197亿元，当中一半款项分三年逐步投放于外汇基金的长期增长组合，包括投资于私募股权及境外房地产，其余款项则投放于外汇基金的传统投资组合。

其三，为应对一系列全球及本地政经局势的变化，以及香港经济不确定性增加的问题，香港的财政收支思路近年来也在出现相应调整。较为明显的是受前述的“理财新哲学”影响，香港在教育、社会福利和医疗卫生等方面的经常性开支出现增长（例如把两元乘车优惠的合资格人士降至60岁，单计这项措施就涉及每年额外60亿元），但整体亦保持了多年来香港的“重基础设施建设”的导向。

开源与节流

2019年的社会暴力冲击及2020年的新冠疫情防控，正在给香港经济带来持续性影响，体现在财政收入和支出两个方面：

从2020年初至今，随着先后4波新冠疫情来袭，部分因香港特区政府分阶段推出超过3000亿元的纾困措施（占香港GDP总值11%左右），其财政赤字由预期的1391亿元升至超过3000亿元。而其财政储备降至8000多亿元，则意味着接近2003年非典时期的水平。

其中蕴含了两个值得关注的细节：一、香港财政储备消耗速度非常快，由2020年初仍维持相当于23个月政府开支急降到仅余约14个月；二、经常开支（内地称“经常性支出”）亦在迈向每年5000亿元水平。

如果说前一个细节与对抗疫情有关、可称之为短期性因素的话，后者则意味着给香港的财政可持续性带来非正面影响：5000亿元的规模，是1997年香港回归时的3倍左右。伴随着香港人口老龄化持续加速带来的医疗、交通补贴等所谓的额外性开支增加，考虑到社会公平等因素，财政支出总盘子增加是大概率事件。

在财政盈余短期内难以保持、公共开支持续超过经济增长并突破前述GDP占比20%防御线的状况能持续多久，是近期香港财金界关心的热点话题。财政关乎城市及国家的经济命脉，香港独特的政经结构则让相关的波动变得愈加不容小觑。经常性开支增速会影响财政是否会出现结构性挑战，也间接关系到香港的金融稳定。

“本地经济自去年中开始下行，暴力冲击给社会民生带来破坏，加上年初起疫情给经济带来压力，在这个特殊情况下，政府开支增加是可以理解，但今次经济下行周期，财政储备消耗的速度非常急促，面对赤字急升、储备急降的情况，不能掉以轻心。”陈茂波的解析可见一斑，“在联系汇率机制下，香港不能通过货币政策或汇率来应对经济起伏，所以政府充裕稳健的财政实力成为稳定市场信心的一项重要支撑。”

作为“节流”举措，陈茂波近期在多个场合中均强调：以往全面补贴思维已不再适用，未来应更具针对性，帮助重创行业，各政策局会接触及了解业界需要，不会再推出直接财政支出的“保就业计划”。而为了提振需求，政府会维持积极财政政策，主要通过公共建设项目开支等投资和非经常性开支以增加需求，缓和经济调整压力。

但在香港出现第4波新冠疫情的情况下，12月17日，中国香港特区政府再次宣布向防疫抗疫基金注资64亿港元。在19项措施中，主力援助因政府收紧社交距离措施而受打击的行业或从业者（与前一轮相比，此次指定给相关企业的资金翻倍）。

从中长期来看，香港财经评论人博取也对《财经》记者分析称：香港的财政可持续，则将受到以下两个因素的影响：

其一，香港多年来实施简单低税制，不论行业、企业规模大小均一视同仁，公平竞争的理念和制度渐见不足。为通过税务措施推动产业发展，香港于2017年4月时成立了税务政策组，其原属财经事务及库务局辖下，在2019年相应调整后，该机构变为直属于财政司司长办公室。相应的调整旨在让其更有效及迅速地向财政司司长提出如何优化税制的具体建议，减低政府收入每年出现波动及存在不确定性，以巩固并提升香港税制的竞争力。业界的政策呼吁主要集中在应研究如何在固有的税收基础上研究如何优化税收机制，以及如何扩大税基等（例如消费税）。

作为外向型经济体，2020年下半年起，随着外部环境逐渐收紧，香港作为中西方中间人的角色是否会被削弱亦是未知之局，为克服中间人收入可能的减少，香港经济如何真正实现转型以做大税基，已成为现实的问题。

其二，明日大屿愿景。在近日公布的2021年施政报告中指出：在众多土地供应选项中，该计划是规模最大及可提供的土地做多的项目，而该计划已经在全社会讨论近10年。

港府在勾画图景时表示：大屿山是香港最大的岛屿，坐拥策略性的地理位置，随着北大屿个乡基础设施的落成，如港珠澳大桥、屯门至赤腊角连接路、东涌新市镇扩展、香港国际机场三跑道系统等；加上粤港澳大湾区的发展规划，大屿山将成为通往国际及区域的双门户。

但按照2018年时的相关预计，该计划将涉及至少6000亿元起的填海建岛等费用，亦有不少人士认为相应计划的推进必须审慎：一方面，能够创造土地对香港是一件好事；另一方面，再按照香港以往的政策研究与执行的惯例去落实项目，又难免让人对仅研究就花费数亿元的项目降低信心。

增税还是减支，正是前述《增税vs减支：财政困境下的政策选择》一书的核心主题。作者们的主要观点是：为分析紧缩政策的影响，需要区分两种不同类型的政策。通过直接或间接增税的方式实施紧缩政策，以及通过削减政府支出的方式。在产出损失方面，减支的成本远小于增税的成本；在扩张性紧缩的情况下，减支有时会带来产出增长，并且在减少债务增长方面比增税成功得多。

香港的政经情况特殊，其如在“不增税与增支”同步实施的情况下能否“甘蔗两头甜”、实现公共财政的可持续，目前尚未定局。

“政府手上仍有盈余，父母手上仍有积蓄，转型这个选项不会排得很前。政客心中正在构思的，多是怎样把政府的钱拿出来分……转型要靠年轻人，但香港的年轻人见父母有积蓄，就判自己不可能凭自己的能力置业；不想找工作，就不断地报进修课程，或要求父母打本让他与朋友合作做小生意等。此外，还有一批年轻人，幻想只要能够移民外国，一切就可以顺风顺水。试问在这样的心态下，年轻人怎会在推动香港转型方面，作出太多的投入？”香港中原集团创办人兼行政总裁施永青近日撰文分析香港经济时称，“香港人可能先要花光政府的盈余，进而花光父母的积蓄，才会被迫去研究如何转型。”

本文为“香港经济脉络”系列报道之三