国家发展改革委原副秘书长范恒山：城镇化的最高表现形式不是都市圈而是城市群

原标题：国家发展改革委原副秘书长范恒山：城镇化的最高表现形式不是都市圈而是城市群

“城镇化的最高表现形式不是都市圈而是城市群。”11月26日，国家发展改革委原副秘书长范恒山在“《财经》年会2021：预测与战略”上表示。 

国家发展改革委原副秘书长范恒山

范恒山提到，城市群是城市发展的最高层次的空间组织形式，是在特定地域范围内，一般以一个以上特大城市为核心、三个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密，并且最终实现高度同城化和一体现代化的城市有机组合体。所以都市圈不是城镇化的最高表现形式，而城市群则是。

范恒山表示，在都市圈的建设过程中，聚焦和焦点都是都市。这其中有两个关键点：一是都市必须是有能级的，二是都市能对周边发挥引领辐射示范带动作用。而要做到上述两个关键点，路径在于把握同城化、一体化的方向与要求，处理好与做强中心城市与市辖区范围扩展、中心城区与周边地区发展、城市区域和农村区域发展、都市圈与都市圈之间的关系。

在演讲一开始，范恒山即提到在培育和发展现代化都市圈的过程中，理论认识与实践推进层面均有不同认识和做法，而其认为比较正确的做法主要包括以下七点：

第一，要统筹把握都市圈建设的方向、功能定位和发展目标，充分考虑圈内各城市的现实基础、发展潜力，优化城市间、地区间功能布局，推动形成彰显各自特色，做强比较优势。

第二，要以推动新老基建、共建共享、互联互通、要素配置自主自由、市场运行对接对流为主要抓手，以推进圈内城市间、地区间全方位开放合作，实现产业发展的协同协作、生态环境的联保联治和公共服务的互惠互利。

第三，要不断优化中心城市的主体功能，特别是要依托周边地区来疏解中心城市的一般功能。此外还要统筹生产、生活、生态“三生”协调发展的需要，优化中心城市各区域的功能分工。

第四，要综合考量防控风险、减少城市病等各方面因素，走强壮自身而非规模扩张的道路，同时进一步优化市区空间布局和城市建设格局。

第五，要依托体制创新，促进城乡协调与融合发展。

第六，要探索形成有效的运行体制和激励机制来推动城市间一体发展。

第七，在因地制宜推动都市圈建设的基础上，依托传统基础设施、先进数字技术以及务实有效的合作协调机制、各种适宜的经济模式等来推动都市圈联动协调发展。

以下为范恒山发言实录：

我专门为会议准备了一个发言提纲。各位好，刚才刘世锦主任讲到了十九届五中全会特别强调了要推进现代化都市圈建设的问题，实际上这是一个很大的问题，不仅涉及到我们的经济发展，也涉及到区域平衡，所以我想借助这个机会系统的谈一点自己的想法。

我们这么看都市圈，就是我们的城镇化是现代化的必由之路，建设现代化都市圈，它既是新型城镇化的核心内容，也是推进新型城镇的关键手段。在新型城镇化发展的进程中，这些年来我们一直把建设现代化地都市圈放到了比较重要的位置。国家发改委专门按照党中央国务院的要求制定了建设现代化都市圈的指导意见，这几年关于都市圈的培育和发展也采取了一些措施。总的来说近些年来都市圈建设呈一个比较快的发展态势，但是推进中间也存在着一些包括思想认识上，也包括我们实践操作中的问题和争议，一些关键的方面仍然需要理清和解决。

大家知道，我们把现有的城市分为五类七个档次，怎么定义都市圈呢？我们认为都市圈是城市群内部以超大、特大城市和辐射带动能力强的大城市为中心，以约一小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。从这个定义上说，都市圈与城市圈的关系非常密切。

城市群又是什么？现在很多的同志都被城镇化中的很多概念搞得迷迷糊糊，又是都市圈，又是城市群，又是城市圈。城市群是什么呢？城市群是城市发展的最高层次的空间组织形式，是在特定地域范围内，一般以一个以上特大城市为核心、三个以上大城市为构成单元，依托发达的交通通信等基础设施网络所形成的空间组织紧凑、经济联系紧密，并且最终实现高度同城化和一体现代化的城市有机组合体。所以都市圈还不是城镇化的最高表现形式，而城市群是，但是都市圈在城市群的建设中扮演着十分重要的角色。

为什么要建立现代化的都市圈，刚才刘世锦主任讲了五个方面，讲得很全面。我们从最关键的方面看，一个是有利于形成产业和人口等要素的集聚，从而能够在比较高的层次上以比较强的力度来形成创新创造力，推动区域和国家经济社会发展，这是它很重要的一个功能。第二个，它有条件形成能量辐射和功能转移，从而促进了生产力空间结构的优化，并且带动欠发达地区加快发展。我们理解都市圈最重要的就是这么两个功能。

所以在都市圈的建设过程中它的聚焦和焦点都是都市，我们也叫它中心城市。在这其中又有两个关键的方面：一个是都市必须是有能级的，往往是以人口规模以及它带动的产业为支撑，所以500万（人口）以上的特大城市和超大城市，并非100万以上的所有大城市都能够担当都市圈的角色。前面讲的第一种500万以上的大城市和1000万以上的超大城市再加上自身辐射功能比较强的大城市，才能成为都市圈的中心城市。所以并非100万以上的大城市，都能担当都市圈当中中心城市的角色，这是一点。

第二点就是都市能对周边发挥引领辐射示范带动作用，他必须能对都市圈的其他城市和地区形成包覆功能，而非虹吸效应。如果一个都市把周边的资源要素都吸到它那去了，都市圈建设就失败了。

所以这是两个很重要的、关键的东西，这意味着作为都市圈聚集的特大和超大城市和辐射功能带动的大城市，不但要自己做强，而且要帮助和推动同伴城市和周边地区做强来实现共同发展。

做到这一点出路在哪呢？就是按照同城化的方向和一体化的要求来推进各项工作，核心在于实现协调平衡。换句话说，培育发展现代化都市圈的基本取向就是推进中心城市和周边城市的同城化、一体化发展。

都市圈的建设，我们叫它现代化，现代化在哪里？它要起两个作用。它的路径是什么？同城化和一体化。在这个过程中，它的重点在于把握同城化、一体化的方向与要求，来处理好与做强中心城市与市辖区范围扩展，中心城区与周边地区发展，城市区域和农村区域的发展，都市圈与都市圈之间的关系。

所以中央一直特别强调，要统筹城市规划建设管理，合理确定城市规模人口、密度、空间结构，来促进大中小城市和小城镇协调发展。把握客观规律的要求和中国的实际来推进现代都市圈的建设，我一开始也讲在理论认识上，在实践推进上都有一些不同的做法和认识，那什么是我们认为比较正确的呢？这里提七点：

第一点，要统筹把握都市圈建设的方向、功能定位和发展目标，充分考虑圈内各城市的现实基础、发展潜力，优化城市间、地区间的功能布局，推动形成彰显各自特色，做强比较优势，通过功能互补、链条对接、协调联动来不断提高整体竞争力。它是整体竞争力，这是第一点。

第二点，要以推动新老基建、共建共享、互联互通、要素配置自主自由、市场运行对接对流为主要抓手与基本支撑，来推进圈内城市间、地区间全方位开放合作，来实现产业发展的协同协作、生态环境的联保联治和公共服务的互惠互利。

第三点，要不断优化中心城市的主体功能，特别是要依托周边地区来疏解中心城市的一般功能。所以现在你看到北京也好，上海也好，都在疏解这种一般功能。我刚才跟几位专家一块讨论，苏州的发展，苏州今年因为疫情（GDP）没有超两万亿，一个地级市，按原计划今年是可以超两万亿，明年绝对能超两万亿。为什么苏州一个地级市发展那么快？很大程度上因为它对接上海，承接上海的一些资源要素的转移，所以非常重要，这是一个；第二个，除了承接以外还要统筹生产、生活、生态“三生”协调发展的需要，优化中心城市各区域的功能分工形成相互补充、一体支撑、畅通循环的发展格局。

第四点，这一点很重要，要综合考量各个方面的因素。比如说防控风险，减少城市病，节约利用土地资源，发挥中小城市的星罗棋布，连州串带地支撑城乡融合和区域发展的优势等等因素要综合考虑。都市圈中心城市发展应该走强壮自身，而非规模扩张的道路，所以要严格控制。简单出几招撤市扩区和改县为区的行为，把地市合并，或者把县改成市，这不是一个好路子。不应该把中心城市的地域扩张，应该强化自身，绝不能追求用调整行政区划的办法来做强中心城市，不能追求用外沿扩张的办法和粗放发展的思路来计划省会城市，城市的单体也不能随意扩张。我多次讲过，要控制超大城市、特大城市的发展。与此同时，进一步优化市区的空间布局和城市的建设格局，增强城市的舒适度和安全性，这是第四点。

第五点，依托体制创新，促进城乡协调与融合发展。一方面通过加快人口城镇化和农村土地三权分治等改革，为城市动能进入农村帮扶三农创造条件。另一方面通过“统”，统一规划，统一建设，统一治理，和“同”，城乡居民发展计划和权利同等，城乡资源要素按同等规则调查等等，来加快农村发展，促进农民富裕。大家知道我们面对人均一亩三分地，户均不过十亩地的小农方式，如果不通过改革的话是难以对接现代化的。

第六点，要探索形成有效的运行体制和激励机制来推动城市间一体发展。包括建设规划管理机制，建立跨区域协商协调的机制，建立成本共担利益共享的机制，设立一体化投资基金，形成内发育的操作规则等等。

第七点，在因地制宜推动都市圈建设的基础上，依托传统基础设施、先进数字技术以及务实有效的合作协调机制、各种适宜的经济模式，比如说非地经济、租赁经济、托管经济、共享经济、平台经济等等来推动都市圈的联动协调发展。通过突出我们都市圈的特色和核心竞争力来做强做优都市圈，来占领国际的竞争高地。

我就借这个机会把都市圈的一些想法跟大家报告一下，不对的请大家批评指正，谢谢。

“《财经》年会2021：预测与战略”由《财经》杂志、财经网、《财经》智库联合主办，于11月25日-27日在北京举行。

（嘉宾观点据现场发言整理，未经发言人本人确认）