智库理论动态丨未来统筹城乡贫困治理所面临的挑战

原标题：智库理论动态丨未来统筹城乡贫困治理所面临的挑战

政府为每个公民提供基本公共服务，为每位公民的可行能力赋能，有助于他们获得实现合意生活的能力，从而有助于个体真正持久有效地减轻贫困。为农村流动人口提供基本公共服务，不仅是未来统筹城乡贫困治理的战略方向，也是新型城镇化下推动农民工市民化的重要工作内容。

我国城镇化率的提高，很重要的部分是由农村人口向城市转移实现的。但是，我国的人口流动和迁移还不充分，户籍制度及与之相关的城市公共服务“享受不均”，成为农村劳动力未能实现充分流动的因素之一。公共服务的供给和户籍身份挂钩，城市政府只为辖区内的城镇户籍劳动者提供基本公共服务，农民工群体被排斥在了城市基本公共服务提供的范围之外，农村流动人口只能享有户籍所在地政府提供的公共服务。基本公共服务的属地特征和城市偏向提高了农村流动人口在城市的定居成本，也增加了他们为应对不确定性而进行的预防性储蓄，这将不利于实现向内需驱动的经济增长方式转型。

本研究基于基本公共服务的视角，考察城镇地区不同户籍劳动者在基本公共服务上的多维贫困状况及其变化，并重点考察农村流动人口基本公共服务多维贫困的构成。

本研究所用数据来自中国家庭追踪调查（CFPS）。基于国务院2017年发布的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，本研究构建的反映基本公共服务维度的指标包括成年人的受教育年限、儿童是否在城市入学、就业状况、正规就业与否、创业状况、城市养老保险、城市医疗保险、综合健康状况、营养状况、家庭人均年收入、家庭人均住房面积、家庭人均文体娱乐消费。

实证结果表明，

从2010年到2016 年，农村流动人口的基本公共服务多维贫困始终高于城镇户籍劳动者

。虽然在这六年的时间里，城镇户籍劳动者和农村流动人口的基本公共服务多维贫困都出现了显著的下降，但城镇户籍劳动者基本公共服务多维贫困下降的幅度大于农村流动人口，由此造成不同户籍者在基本公共服务多维贫困指数的差距从2010年的1.1 倍扩大至2016年的2.2倍。

此外，农村流动人口在城市医疗保险和城市养老保险上的剥夺发生率最高，且它们对农村流动人口基本公共服务多维贫困具有较大的贡献。

最后，城镇不同户籍劳动者基本公共服务多维贫困的降低都主要是由最贫困人口的基本公共服务的改善实现的。

2020 年精准扶贫攻坚战取得圆满收官后，绝对贫困将得到有效的消除，城市相对贫困问题将提上政策制定和学术研究的日程。目前，仅有针对农村地区的、碎片化式的反贫困政策体系，尚没有专门针对城镇地区的反贫困政策，统筹城乡贫困治理将成为未来一段时间构建扶贫政策体系的方向，而基本公共服务将成为统筹城乡贫困治理的重要战略方向。

对此，首先要做的就是保障农业转移人口的公民基本权利和享有城市基本公共服务的权益，逐步实现基本公共服务覆盖全部城镇常住人口。本研究发现，我国在基本公共服务覆盖农村流动人口方面还存在一定的不足，这是未来通过基本公共服务统筹城乡贫困治理将面临的挑战。

2020年第5期。作者温兴祥、郑子媛。）

中央政府压力与居住证制度扩散

户籍制度的深入改革使居住证制度成为地方政府管理流动人口的第一选择，居住证制度从省级政府开始推进，产生一定影响后，由中央政府予以指导和规范。

2009年4月1日，湖南省首先在省级层面制定了居住证制度的规范性文件《湖南省流动人口服务与管理规定》，提出实行居住证制度，并对申领居住证的对象、年龄和期限做出了明确规定，流动人口可凭借居住证享受相关公共服务。

随着流动人口规模的增加，对居住证制度的采纳引起了中央政府的高度重视。2010年，国务院转发国家发改委《关于2010年深化经济体制改革重点工作的意见》，首次提出全面实施居住证制度。2011年,《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》再次提出“逐步实行暂住人口居住证制度”，居住证制度开始被地方政府大规模采用。

在新型城镇化进程不断推进的形势下，流动人口数量的激增对城市管理和基本公共服务的建设形成了极大挑战，居住证制度的出台顺应了形势。作为户籍制度改革过程的过渡性制度，居住证制度在规范流动人口管理、保障流动人口基本公共服务不受侵犯中的作用日益凸显，通过推行居住证制度，流动人口的居住权和基本公共服务权在国家制度上得到了认可，逐步实现了公民权利从户籍地到居住地的转变，可与城市居民共享基本公共服务。

目前对居住证制度的研究主要集中于两方面。一是从流动人口公共服务需求的视角，即居住证制度的实施使城市公共服务资源得到充分利用的同时，还帮助流动人口对流入地产生认同感和归属感，提升了流动人口的福利待遇和公共服务水平。二是从户籍制度改革的视角，即居住证制度对传统“二元制”户籍结构产生的冲击推动了户籍制度改革的发展、弱化了户籍观念、增强了流动人口的居民意识，为户籍制度的进一步改革提供了过渡期。

本研究在政策创新扩散理论的基础上，探讨驱动居住证制度在省级政府创新扩散的影响因素。基于自2009到2018年间31个省、区、直辖市的156个样本数据，本研究发现：

居住证制度的扩散，与上级压力之间呈现显著正相关性

，与相邻省份竞争压力之间则呈现出显著负相关，与城镇化率之间呈现出显著负相关；人口规模并不影响居住证制度的扩散；人口密度、人均GDP 和第三产业占比皆不影响居住证制度的扩散；居住证制度的扩散与财政规模之间呈现出弱显著负相关，并未给城市带去严重的财政负担。

居住证制度作为一项保障流动人口公共服务需求的民生性工程，由于支出往往大于收益，因此降低了地方政府出台公共政策的主观能动性。因此，中央政府可以通过政策导向，采用行政指令、政治激励和经济激励等多种手段驱使地方政府采纳创新，使居住证制度得以迅速扩散。

[本文原题“公共政策创新扩散的影响因素——基于31个省级居住证制度的数据分析”，原载《中南大学学报》（社会科学版）2020年第5期。作者陈潭、李义科。]

户籍制度背景下的社会资本结构与城乡收入差距

城乡收入差距是中国经济社会发展不平衡问题的主要表现之一。改革开放以来，中国城乡收入差距经历了一个先缩小随后再度扩大并且日趋严重的过程。中国的城乡收入比（城镇居民人均可支配收入与农村居民人均纯收入之比）由1985年的1.9逐步上升至2009年的峰值3.3。尽管近几年呈现出了缓慢下降的趋势，但2015年这一比值仍高达3.0。而国际上无论是发达国家、发展中国家，还是原计划经济国家，这一比率大都低于1.5。

中国城乡收入差距居高不下的原因何在? 其影响机理又是什么?一批学者将引起中国城乡收入差距扩大的根本原因归结为城镇偏向型政策和相关制度，影响城乡收入及差距的其他因素可以说都内生于这类政策和制度。例如:户籍政策的城镇倾向、资源城镇集聚以及农村人力资本的外溢效应加剧城乡收入差距；再分配体制下形成的单位和地区壁垒不但限制了职业流动，还导致了同一社会经济地位其资源含量在壁垒之间的差异，也由此扩大了收入不平等；政府财政支出规模也因城市倾向从而扩大城乡收入差距；但不同的财政支出项目对城乡收入差距的影响各不同；贸易相关产业主要集中在城镇地区，经济开放有利于提高城镇居民收入，扩大城乡收入差距；产业结构通过调整劳动力市场供需关系而对城乡收入差距产生影响。这些文献多限于宏观层面的分析，而较少有微观机制的讨论。

本研究基于资本理论范式，结合中国户籍制度改革现实情况，将城乡居民人口分为原市民、新市民、流动人口和农村留守人口，分析不同户籍身份群体的社会资本各结构的存量差异，以及呈现出的动态过渡性特征。

本研究所使用的数据来源之一是2015年的中国综合社会调查。本次调查覆盖全国28个省、市、自治区的478个村居，共完成有效问卷10968份。数据来源之二是贵州省统计局官网，从中获取了户籍城镇化率数据。人均GDP、政府财政支出规模、经济开放程度、产业结构等宏观数据来源于2015年《中国统计年鉴》。

本研究发现：

第一，人口城镇化过程中，各群体的社会资本结构产生了质的差异。总的来说，

社会关系结构由强关系向弱关系转变，观念意识由特殊信任向陌生信任转变，行为规范由传统向现代转变

，呈现出显著的动态过渡性特征。

第二，除社交外，社会资本其他结构变量都显著扩大了城乡收入差距，然而在不同地区，社会资本结构各变量对收入差距的影响存在很大的异质性。各地区的结构型社会资本结构变量同时扩大或缩小收入差距，但中东部地区的效应小于西部地区；认知型社会资本变量对收入差距的扩大或缩小效应因地区而异。

第三，随着常住人口城镇化水平的提高，结构型社会资本对收入差距的扩大作用将会明显缓解，而认知型社会资本则相反；户籍人口城镇化水平的提高将会缓解认知型社会资本对收入差距的扩大。

户籍提高大城市流动人口的落户意愿改革更易

中国的户籍制度决定了公民权利实现具有“属地性”特征，即获得的教育、医疗等公共服务的权利是以地方户籍身份为凭证。

中央层面通过推动户籍制度改革，引导农业转移人口有序流向中小城市。各省市在中央大力推行户籍制度改革的背景下，也相继出台了本省的户籍制度改革方案。综合各省提出的到2020年本省户籍人口城镇化率目标来看，都显著高于国家设定水平。

然而，长期以来，我国城市非户籍人口多数偏好流向户籍控制更严的大城市。与此同时，中央政府还提出了到2020年要实现1亿城市非户籍人口落户城市的政策目标。鉴于此，对于我国户籍制度改革与农村流动人口落户决策的关系，就非常有必要进行全面的研究。

需要直接回答的一个问题是，我国实施的户籍制度改革是否能够促进农村流动人口落户城市?一些学者基于2000至2012年季度数据的研究显示，无论在短期还是长期，户籍制度改革都能够提高城乡居民消费和收入，缩小城乡居民生活差距，提高农民工落户城市的可能性。但是，另一些学者对2003到2006年大中城市户籍制度改革效果的研究发现，很少有证据显示户籍制度改革能够对短期劳动力流动产生显著影响。可见，户籍制度改革是否能够促进农村流动人口落户城市仍需要更多的经验证据。

本研究使用的数据主要来自于中山大学2014年和2016年的中国劳动力动态调查，该调查的样本覆盖了全国25个省4个直辖市（除港澳台、西藏、海南外），调查对象为样本家庭中的全部劳动力（年龄15至64岁的家庭成员），能够代表全国劳动力。匹配后，得到2278 个有效样本，其中实验组有1847个样本;控制组有431个样本。

本研究发现，户籍改革更易提高大城市的农村流动人口落户城市的意愿，并更易促进其落户到家乡城市。社会融入度能够显著提高农村流动人口落户城市的意愿，最终，促进农村流动人口落户城市。社会融入度的作用机制，普遍存在于不同类型城市，与中小城市相比，大城市的作用机制影响略微突出。