深度解读|商业银行法再迎大修,将如何影响逾250万亿市场?

深度解读|商业银行法再迎大修,将如何影响逾250万亿市场?
2020年10月17日 18:42 《财经》新媒体

原标题:深度解读|商业银行法再迎大修,将如何影响逾250万亿市场?

自1995年实施,经历2003年大幅修订、2015年微幅调整后,《中华人民共和国商业银行法 》(下称《商业银行法》)将再迎大修。

10月16日,中国人民银行官网发布《中华人民共和国商业银行法(修改建议稿)》(下称《修改建议稿》),向社会公开征求意见。相较共九章95条的现行《商业银行法》,《修改建议稿》共十一章127条,其中整合后新设或充实了四个章节,分别涵盖公司治理、资本与风险管理、客户权益保护、风险处置与市场退出。

上述内容一经发布,立即引发多名金融业人士关注。有观点认为,此次修订充分体现了最新政策导向,将“提高金融服务质量”、“服务实体经济”、“防范金融风险”等表述均纳入,同时还纳入了公司治理、股东资质问题、系统重要性银行、风险处置、市场化退出、客户权益保护、宏观审慎等近年主要政策导向。

根据央行的起草说明,《商业银行法》修改工作已列入十三届全国人大常委会立法规划和2020 年立法工作计划。由于《商业银行法》是国家层面的法律,央行只是受托起草,草案还需要经国务院和全国人大常委会审核,列入常委会议程的法律案,一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决,表决通过后才正式生效。

对于此次修改,央行指出,近十余年来,中国银行业飞速发展,参与主体数量急剧增加,规模持续壮大,业务范围逐步扩展,创新性、交叉性金融业务不断涌现,立法和监管面临很多新情况。《商业银行法》大量条款已不适应实际需求,亟待全面修订。

“此次《商业银行法》的修订,是顺应银行业快速发展,将加快补齐监管制度法律短板,防范化解银行体系风险,引导银行规范发展,稳健经营,推动银行业专业高质量发展,更好服务实体经济。”有银行业分析师直言。

银保监会披露数据显示,截至2020年8月末,全国银行业资产规模达304万亿元,其中商业银行合计251.8万亿元。

更多的业内人士关注,未来伴随《商业银行法》的修订,总资产逾250万亿的商业银行市场将会受到怎样的影响?

首纳村镇银行,提高注册资本门槛

《财经》记者注意到,《修改建议稿》首先对适用范围进行了延展。

根据现行《商业银行法》,“商业银行是指依照本法和公司法设立的吸收公众存款、发放贷款、办理结算等业务的企业法人,主要包括全国性商业银行、城市商业银行、农村商业银行三类。”

而在《修改建议稿》中,商业银行被定义为“包括全国性商业银行、城市商业银行、农村商业银行以及根据经济社会发展需要设立的村镇银行等其他类型商业银行。”这意味着,村镇银行首次被纳入该法律适用范畴。

央行在起草说明中表示,《修改建议稿》完善商业银行类别,扩大立法调整范围。明确村镇银行法律地位,为未来出现的新型商业银行预留法律空间。

自2007年全国首家村镇银行——四川省仪陇惠民村镇银行成立以来,村镇银行已走过十多年的发展历程。中国邮政储蓄银行研究员娄飞鹏接受《财经》记者采访时表示,村镇银行是支持地方经济的生力军,在服务县域经济和“三农”方面发挥了积极作用,取得了较大的发展,也出现了一些问题。将村镇银行纳入进来,明确了村镇银行的法律地位,强化监管有助于村镇银行健全内部治理,提升经营水平,也有利于其更好的服务实体经济,为乡村振兴战略实施发挥更积极的作用。

《修改建议稿》同时明确政策性银行、农村信用合作社、农村合作银行、财务公司等办理商业银行业务的,适用该法有关规定。

值得注意的是,《修改建议稿》亦对商业银行最低注册资本进行了大幅提高:将全国性银行、城商行和农商行的最低注册资本分别从10亿元、1亿元和5000万元提升至100亿元、10亿元和1亿元。

多名银行业人士直言,从市场实际情况来看,这个调整影响不大,因为现实各类新设银行注册资本远高于上述标准。

纳入宏观审慎评估,明确监管调查权

在强化资本与风险管理方面,《修改建议稿》新设第四章“资本与风险管理”,提出落实《巴塞尔协议III》资本监管要求,确立资本约束原则,明确宏观审慎管理与风险监管要求。具体从资本充足率、资本管理、宏观审慎管理与风险监管、风险管理机制、风险管理策略、跨境风险管理、风险情况7个方面作出规定。

其中,在“宏观审慎管理与风险监管”方面,明确商业银行应“遵守宏观审慎管理和风险管理要求,包括资本监管指标、资产管理指标、流动性监管指标、集中度监管指标、跨境资金逆周期监管指标以及其他宏观审慎管理和风险监管指标。”

“把央行的MPA(宏观审慎评估体系)纳入法律框架,确定其重要的法律地位。此前MPA一直不公开,虽然对银行形成了很强的约束,但其法律地位比较尴尬,未来央行可能需要重新将MPA作为规章制度正式发布,明确处罚的标准。”金融监管研究院院长孙海波发文指出。

值得一提的是,除了将央行MPA纳入,《修改建议稿》中还首次明确了央行、银保监会的调查权。

在第八章“监督管理”中,新增“国务院银行业监督管理机构、中国人民银行有权对涉嫌违法事项的商业银行股东、实际控制人、外包机构以及其他有关单位和个人开展调查”内容。

与此同时,明确了风险评级和预警,提出“中国人民银行、国务院银行业监督管理机构和存款保险基金管理机构根据各自职责,建立商业银行风险评级体系和风险预警机制,根据商业银行的风险状况,确定对采取监管措施的频率和范围,必要时将商业银行风险状况及时通报国务院有关部门。”

加码系统重要性银行,强化资本“补血”

《修改建议稿》的另一大关注点在于将系统重要性银行纳入。

如在第一章“总则”的“监管原则”中,提出“系统重要性商业银行依法接受央行的并表监管,执行附加监管要求”;第八章“监管管理”中,针对资料报送,提出“系统重要性商业银行应当按照规定,向中国人民银行报送附加监管相关的财务会计报告以及其他资料、数据、信息”;在第九章“风险处置与市场退出”中,提出“系统重要性商业银行的恢复和处置,由中国人民银行会同有关部门制定具体办法并组织实施”。

值得注意的是,《修改建议稿》在第四章“资本与风险管理”中就资本充足率指出,“商业银行应当遵守国务院银行业监督管理机构、中国人民银行规定的资本充足率最低要求,并按规定计提储备资本、逆周期资本、系统重要性附加资本、第二支柱资本等。全球系统重要性商业银行还应当符合中国人民银行规定的总损失吸收能力要求。”

光大银行金融市场部分析师周茂华告诉《财经》记者,强调资本监管要求,商业银行整体“补血”压力有所上升,对银行短期利润及中长期业务结构、理念与模式均产生影响。

而对于全球系统重要性银行来说,或将面临更大的“补血”压力。

2008年金融危机后针对银行体系无法吸收系统性风险所带来的损失,巴塞尔委员会规定银行资本需充分吸收损失。此后,金融稳定理事会(FSB)为克服全球系统重要性商业银行“大而不倒”的问题,于2015年G20峰会在巴III的基础上,提出总损失吸收能力(TLAC)监管,监管对象主要涵盖G-SIBs(全球系统重要性银行)集团和重要附属子公司。

虽然中国属于新兴市场,按FSB规定最晚应在2025年和2028年分别达到16%和18%的TLAC监管要求,但FSB设置了加速实施条款,即中国公司及金融债券余额超过当年国内生产总值55%的条件下,须提前三年实施TLAC监管标准。

“这个要求对我们影响比较大,达到TLAC标准所需的时间周期长,但加速实施条款的存在,就变相要求几家全球系统重要性银行在较短的时间内提高资本。总量大,这就使得每年面对的资本工具发行压力不小。”有资深银行业人士曾向《财经》记者强调,随着中国其他银行进入全球系统重要性银行之列,相关标准亦会上移,接下来可能会面临更多的新挑战。

此前的9月30日,央行会同银保监会起草了《全球系统重要性银行总损失吸收能力管理办法(征求意见稿)》,对被认定为全球系统重要性银行的国内商业银行外部总损失吸收能力比率、构成以及可计入资本工具等方面作出明确要求,其主要适用对象为2019年被纳入全球系统重要性银行的工商银行、中国银行、建设银行和农业银行。

亦有银行业分析师向《财经》记者表示,“就目前情况看,在新冠肺炎疫情等多重因素影响下,欧美银行业提出了延迟巴III执行的思路。若国内此后参照此思路,可能会形成一定的对冲。”

严限区域性银行跨区经营,助贷业务将受影响

区域性银行本地化经营原则在《修改建议稿》中得到明确:“商业银行应当根据本银行类型、规模和业务实际,制定特色化、专业化的发展战略。城市商业银行、农村商业银行、村镇银行等区域性商业银行应当在住所地范围内依法开展经营活动,未经批准,不得跨区域展业。”

事实上,此前银保监会曾要求,农商行应严格审慎开展综合化和跨区域经营,原则上机构不出县(区)、业务不跨县(区)。与此同时,部分地方银保监局亦发文强调地方性银行的属地经营原则。

孙海波指出,此次将城商行和农商行服务本地的要求上升到商业银行法层面,充分体现重视程度。

金融科技行业资深观察人士毕研广认为,从宏观的角度来看,这是一种对商业银行自身的保护。一般来讲,城商行、农村商业银行和村镇银行等区域性商业银行资产规模并不大,与股份制银行和六大行相比相差甚远。资产规模小,抗风险能力弱,一旦跨区域开展业务很容易引发风险。所以,要求区域性银行在本地开展业务,未经批准,不得跨区域展业。

伴随上述要求的落实,多名银行业人士直言,未来受到影响最大的或是部分城农商行开展的互联网贷款业务(尤其是助贷业务)。据《财经》记者了解,目前大部分助贷机构均与城、农商行合作较多。

此前的7月,银保监会在《商业银行互联网贷款管理暂行办法》中指出,地方法人银行开展互联网贷款业务,应主要服务于当地客户,审慎开展跨注册地辖区业务,有效识别和监测跨注册地辖区业务开展情况。

有助贷机构负责人接受《财经》记者采访时表示,“地方法人银行开展的互联网贷款业务原则上受属地原则限制,但在实际展业中,助贷平台不可能单独为这些银行筛选出当地借款客户,因为成本太高,最终部分城、农商行在线上只能是 ‘非属地经营’。如果上述修改进一步落实,那接下来城、农商行的助贷业务将大幅收缩。”

市场化再进一步,银行与客户自主协商确定存贷利率

“《修改建议稿》充分体现了利率市场化的方向与原则,也直接打脸部分地方法院一些错乱的判决。希望修改后的《商业银行法》尽快公布实施!” 招联金融首席研究员董希淼在微信朋友圈中表示。

董希淼提到的“错乱判决”,指的是部分地方法院在实际案例中,按照民间借贷利率法定保护上限的要求,对持牌金融机构进行约束。

今年8月,最高人民法院发布《关于修改<关于审理民间借贷案件适用法律若干问题的规定>的决定》(下称《规定》),大幅降低民间借贷利率司法保护上限,以LPR的4倍为标准确定民间借贷利率的司法保护上限,取代原《规定》中“以24%和36%为基准的两线三区”的规定。

此后,浙江省温州市瓯海区人民法院披露的一份判决文书引发业界关注。根据判决书,被告洪某应向原告平安银行温州分行偿付的借款以及利息、逾期利息,应按同期一年期贷款市场报价利率LPR的4倍计算,而非平安银行温州分行此前主张的年化利率24%。继该案例之后,又有部分地方法院按照“贷款利率不得超过4倍LPR”进行判决,所涉金融机构包括消费金融公司等。

上述判决书所涉内容引发多名金融业人士质疑:在最高法对民间借贷的界定中,强调其是“除以贷款业务为主的金融机构以外的其他民事主体”,因此,利率保护上限不应适用于持牌金融机构,而上述部分判决则意味着金融机构可能将受约束。

值得注意的的是,此次《修改建议稿》提出:“商业银行按照中国人民银行有关规定,可以与客户自主协商确定存贷款利率。”对比现行的《商业银行法》,后者相应内容为“商业银行应当按照中国人民银行规定的贷款利率上下限确定利率。”

对此,董希淼接受《财经》记者采访时表示,《修改建议稿》体现了充分放权,尊重商业银行自主经营的权利,减少行政约束。按照市场化原则经营,尊重商业银行作为金融企业的市场主体地位。比如利率,不管是存款的利率还是贷款的利率,都可以与客户协商后确定。

“银行与客户自行协商存贷款利率符合利率市场化改革方向。对于商业银行贷款利率是否是民间借贷有不同的理解,《修改建议稿》提出的说法有助于维护商业银行的合法权益。”娄飞鹏直言。

毕研广进一步指出,自主协商利率,可以真正地照顾到小微企业,因为每个企业和个人的条件不同、承受度不同、用款周期和额度不同。自主协商是把整体的利率定价交给企业本身,遵循市场定价原则。

抵押资产处置时限延至5年,缓释风险处置压力

一直以来,由于在短期内难以变现,不动产或股权等抵押资产给商业银行不良资产处置带来一定的压力。业内人士认为,此次《修改建议稿》对处置时限的延长,有望缓解这一压力。

《修改建议稿》明确,“商业银行因行使抵押权、质权而取得的不动产或者股权,应当自取得之日起五年内予以处分。”而在原有的《商业银行法》中,抵债资产(不动产和股权)的处置时限则是2年。

周茂华认为,处置时限从2年延长至5年,主要是考虑到多数不动产、股权担保物流动性相对不高。

娄飞鹏亦指出,不动产和股权具有流动性差,很难短期变现的特点,延长时限有助于商业银行不良资产处置。同时,也有助于减轻银行业资本补充压力。

根据《商业银行资本管理办法(试行)》规定,商业银行被动持有的对工商企业股权投资在法律规定处分期限内的风险权重为400%;商业银行非自用不动产的风险权重为1250%。

“此举可以给商业银行更加灵活的处置方案提供充足时间,因为一旦超过处置期,1250%风险权重是任何商业银行都无法承受的压力。”孙海波表示。

增设公司治理章节,加大处罚力度

央行在起草说明中指出,修订现行《商业银行法》,是防范化解金融风险、维护金融稳定的迫切需要。对此,《财经》记者注意到,《修改建议稿》在公司治理、股东资质等方面提出明确要求。

《修改建议稿》新设第三章“商业银行的公司治理”,增设股东义务与股东禁止行为。具体而言,商业银行股东需履行以合法自有资金投资商业银行、向商业银行逐层说明其股权结构直至实际控制人、履行信息披露义务、尽职行使股东选举权及遵守关联交易相关规定五项义务。

同时,《修改建议稿》对商业银行主要股东、控股股东或实际控制人禁止行为作出明确,包括负有数额较大的债务到期未清偿、因提供虚假材料、不实陈述或者其他欺诈行为,被有关部门依法追究责任不满五年等五项行为。

另一方面,商业银行的主要股东、控股股东不得以非自有资金出资;虚假出资、循环出资、抽逃出资;滥用股东权利和股东有限责任,损害商业银行、其他股东、债权人以及其他利益相关人的合法权益;以不正当手段干预董事会、高级管理层的经营管理;操纵市场、扰乱金融秩序或者以其他方式谋取不正当利益。

周茂华告诉《财经》记者,增加公司治理章节,主要是针对近年暴露出中小银行普遍存在内部治理失灵,引发违规违法案件频发,内部风险积聚问题,有必要引导银行加快健全银行内部治理,从根本上防范化解银行风险,推动高质量发展。

随着中小银行经营风险的不断暴露,公司治理问题已经多次遭到监管点名。6月24日,银保监会发布《关于开展银行业保险业市场乱象整治“回头看”工作的通知》,其中针对公司治理特别提及要严查股东资质。此前的4月,银保监会副主席周亮亦提及,“股权混乱是中小银行特别大的问题”,银保监会已经对一部分中小银行的问题股东进行了清退和处置。

“《修改建议稿》体现了加强监管,促进银行更加规范稳健的发展。例如专门设了商业银行的公司治理一章,这也是这两年整治银行业市场乱象的重点内容。总结和吸收了接管包商银行的经验,对于风险处置程序以及退出程序进行进一步的明确。同时,加大了违法处罚力度,增加了一些新的处罚方式,限制股东权利、追回高管薪酬等。”董希淼表示。

根据《修改建议稿》,其在大幅提高了罚款上限的同时,扩充了违规处罚情形,增设对商业银行股东、实际控制人以及风险事件直接责任人员的罚则。与此同时,引入限制股东权利、薪酬追索扣回等措施,强化问责追责;提高罚款上限,增强立法执行力和监管有效性。

细化客户权益保障,破刚兑银行先要合规

对于此次修订,央行在起草说明中指出,现行《商业银行法》仅对存款人保护作出较为原则的规定,缺乏对客户保护义务的具体规范,亟需进一步完善。

对此,《修改建议稿》新设第六章“客户权益保护”,对商业银行营销、信息披露、风险分级与适当性管理、个人信息保护、收费管理等客户保护规范作出具体规定。

其中,第七十三条“客户适当性管理”提出,“商业银行应当充分了解和评估客户的风险偏好与风险承受能力,向客户充分提示风险,确保提供的产品和服务与客户的风险承受能力相匹配。商业银行未评估客户的风险承受能力,或者向客户提供与其风险承受能力不相匹配的产品和服务,造成客户损失的,应当承担赔偿责任。”

“2015年,第一次购买银行理财的新客户需要做‘调查问卷’也就是风险测评;2017年,证券期货投资者适当性开始实施。那么,今后商业银行在向客户销售理财中也应符合客户适当性的原则。也就是说,商业银行不得向客户销售不与客户风险度相匹配的产品。如果今后还出现低风险客户买了高风险理财,那这就属于商业银行的违法行为。”毕研广认为,自从打破刚性兑付之后,购买理财产品出问题风险自担。但《修改建议稿》中也明确规定,如果商业银行未评估客户风险承受力,或者提供了不匹配的产品,出现损失了应当赔偿。

《财经》记者注意到,《修改建议稿》在“不得过度放贷和掠夺性放贷”、“捆绑销售”、 “个人信息保护与数据安全 ”等方面亦提出明确要求。如“商业银行不得对产品和服务实行强制性搭配销售或者在合同中附加不合理的交易条件”。

维持分业经营,释放审慎态度

虽然此前市场多次呼吁放开并规范综合经营或混业经营,以拓宽商业银行业务范围,以和债转股、商业银行开展股权投资等政策鼓励性业务相呼应,但从《修改建议稿》来看,仍然沿用了此前的表述:

“商业银行在中华人民共和国境内不得从事信托投资和证券经营业务,不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资,但国家另有规定的除外”。

今年“两会”期间,有银行业代表委员指出,实践中,银行控股券商、保险、基金等非银金融机构已成为事实,但目前中国对于商业银行综合化经营的具体事项,通过“依据国家特别规定、采取个案审批的方式”进行,已不能满足现实需要。建议《商业银行法》修改允许商业银行综合经营或混业经营。

某银行业人士接受《财经》记者采访时表示,此次《修改建议稿》并未作出调整,释放监管对银行混业经营持审慎态度,坚持银行分业经营;毕竟银行入股参与券商业务,不仅为增加银行盈利,还涉及行业竞争格局、发展,宏观审慎管理,监管等多方面问题,较为复杂。

“分业经营和混业经营并没有绝对的优劣之分,符合经济发展需要的经营模式就是最优的模式。这次修订虽然仍然坚持分业经营,但拓宽了业务范围,如新增办理衍生品交易业务、贵金属业务和离岸银行业务三项。”娄飞鹏告诉《财经》记者,从金融业发展实际情况看,目前国内大型银行和部分全国性股份制银行都通过成立或控股非银行子公司的方式成立金融控股集团,也有互联网机构、实业主体、非银行金融机构成立金融控股集团,通过这种方式也可以实现混业经营效果。此外,发展直接融资,建设规范透明开放有活力有韧性的资本市场是未来中国深化金融供给侧结构性改革的重要内容,维持分业经营也有助于改革的实施。

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