美国反欺诈监管的两大困境

　　□郑渝川 

　　书名：《骗局》

　　作者：[美]爱德华·J.巴莱森

　　出版社：格致出版社、上海人民出版社

　　1933年3月，新就职的美国总统富兰克林·德拉诺·罗斯福专门向国会发出信息，呼吁联邦政府监管证券市场。罗斯福认为，许多出售证券的个人和公司的不道德和不诚实的做法给投资者造成了严重损失。罗斯福要求立法规定股票和债券营销人员要进行全面信息披露，从而帮助美国的证券交易所和债券市场重新赢得投资者信任。

　　美国杜克大学历史和公共政策系副教授、跨学科研究副教务长爱德华·J.巴莱森在其所著的《骗局》一书中指出，罗斯福新政的重要主题就是打击包括证券欺诈在内的商业欺诈，推动美国联邦和州、市各级强化立法，分别针对一般市场、零售贸易、特许经营和消费信贷等特定市场作出规定。

　　在此之前，针对反欺诈美国当局和立法机关更多的强调“购者自慎”，而罗斯福新政加入了一条新原则“卖者自负”。这一原则在20世纪30年代至70年代对于美国的政府运作，尤其是证券领域产生了深刻影响，净化了市场环境、降低了信任成本，从而促进经济繁荣。

　　动力

　　罗斯福新政将证券欺诈作为重点清理的商业欺诈，很显然是因为证券欺诈是1929年大萧条的重要成因。1920年至1929年的美国股市大幅上涨期间，华尔街投行延续了之前就一直存在的“自我交易、操纵和虚假陈述”等问题。

　　一战结束后美国经济腾飞，数以百万计的中产阶级加入投资队伍，他们购买了银行、保险、运输、采矿等成熟行业的股票，以及零售企业、投资信托公司的证券以及外国债券。但投资者没有受过风险教育，市场信息披露以及监管都很不健全。

　　从罗斯福新政到20世纪60年代，美国的联邦贸易委员会增强了监管权限，扩大了监管范围。在二战结束后的15年里，美国国会通过一系列针对具体商业欺诈形式的法律，强制企业如实披露信息。投资者、消费者也完成了真正意义上的“觉醒”。持续不断的立法、执法和媒体报道提高了人们对商业欺诈的意识，促进投资者和消费者权益保护立法。

　　二战后，随着美国经济增长、市场信心恢复，行业自律、企业内部的自律趋于完善。美国各级政府尤其是专业监管部门的雇员素质也普遍提高，培养出一代反欺诈专家。

　　困境

　　《骗局》书中用很大篇幅介绍了美国不同历史时期的商业欺诈。反欺诈监管面临的先天困境在于，相当一部分人反对政府介入，认为欺诈现象、欺骗行为、不当交易等本身就是市场的组成部分。如果强调监管，会削弱市场主体增强自我权益保护的意识和能力。一些经济学家还认为，创新在很多情况下与商业、投资诈骗很难截然分开，一些新的商业模式改变了商业、投资定义，凸显出监管体系的滞后。如果这种情况下机械地执行反欺诈监管法律，很可能创新也会被界定为欺诈。

　　另一大困境则是，要对商业欺诈提出制裁，需要符合严格的证据标准。而这恰是商业骗子可以利用的空间。欺诈行为的法律论证也需要证明虚假陈述与既有事实有关，而不是推测；做出虚假陈述的当事人知道该主张是错误的，并有意误导；交易中的另一方相信虚假陈述，并根据它采取行动；另一方在评估虚假陈述的合理性时，已经采取了恰当的努力。这一链条的任何一个环节缺失证据，都可能导致欺诈行为得不到应有的法律制裁。

　　截至20世纪60年代至70年代，尽管美国的反欺诈监管体系已经颇为健全，公众意识也完成了“启蒙”，但恰恰是从20世纪70年代后期开始，商业欺诈现象频频出现，反欺诈监管的法律框架也被显著削弱。

　　2009年后，美国立法机关和行政当局重新开始致力于强化证券监管以及商品、贸易其他领域的反欺诈监管。消费者金融保护局也获准成立。本书作者认为，美国的监管部门又重新回归到过去那种对商业欺诈作出快速、有效反应的状态，根据商业欺诈的复杂性，积极吸纳专业人士，就监管设计和策略进行试验。