平稳过渡是消费税立法的最大亮点

　　平稳过渡是消费税立法的最大亮点

　　文/梁发芾

　　为了完善税收法律制度，提高立法公众参与度，财政部、国家税务总局联合起草了《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》，12月3日开始向社会公开征求意见。

　　细读征求意见稿，感觉最大的特点，从消费税暂行条例到消费税法，保持了消费税条例的基本框架，尤其保持了总税负的稳定，这样可实现由暂行条例到法律的平稳过渡，尽可能减小对经济生活造成的影响。

　　我国在1984年进行工商税制改革时，国务院致函全国人大常委会，请求授权其发布试行有关税收条例（草案），在实践中逐步完善，待执行一段时间后，再根据试行的经验加以修订，正式提请全国人大常委会审议，完成立法手续。根据此议案，全国人大常委会授权国务院在改革工商税收的过程中拟定有关税收条例，以草案的形式发布试行，再根据试行的经验加以修订，提请全国人大常委会审议。这是我国工商税收依据多为暂行条例的历史原因。

　　近些年，实行税收法定，将目前税收暂行条例上升为法律，成为共识。2000年实施的《立法法》规定，国家税收事项只能制定法律。2013年，党的十八届三中全会的《决定》提出“落实税收法定原则”，将各项税收暂行条例上升为法律的步伐加快。上个月财政部官方网站公布了增值税法征求意见稿，近日又公布消费税法征求意见稿，工商税收目前最大的两个税种增值税和消费税的征收依据将逐步由法律取代目前的暂行条例，实现税收法定。

　　对于消费税的改革，近些年一直也传言不断，比如将消费税划拨地方，成为地方税，并且将征收环节从生产环节后移到零售环节，将可能增加一些应税商品的税负等，这些传言，确实也引发业界的担忧，怕消费税立法可能带来税负的增加，给生产销售和消费带来负面影响。此次公布的消费税法征求意见稿，很大程度上给人们吃了定心丸。按照目前的方案，虽然为消费税征收环节改变增加了可能性，但各类消费品目前的税负基本保持稳定状况，不会有大的增加。

　　消费税立法的主要目的，是提高消费税的法律层级，加强征收依据的权威性、稳定性和科学性。上世纪80年代改革之时，我国工商税收基本属于空白，如何设计和管理工商税收，国家也没有现成经验和模式。因此，当时主要是在试验和探索中逐步积累经验，摸索道路。一些暂行条例出台到现在，经过了三十多年的探索实验。三十多年中，这些工商税种也经历了巨大的调整和变迁。比如，随着“营改增”的实施，营业税已经并入增值税，当年收入最多、历史最悠久、对工商业影响最广泛的营业税最终退出了历史舞台。而与营业税并列为三大工商税种的增值税和消费税，也经过了不断的调整和改革，使得这些税种更为科学，更为完善，征管和遵从更为便利、高效，增值税和消费税之间的关系也更加合理。增值税作为我国第一大税，普遍性地覆盖大部分商品与服务。作为普遍征收的税种，增值税的税率逐渐降低。与此同时，随着我国对环保事业的不断重视，作为对一些特殊消费品征收的消费税，则不断把重点放到生产或消费时会产生“高污染”和“高能耗”的商品上。消费税不但承担为财政增收的功能，也承担起调整产业结构，引导消费需求的重要功能。通过增加税负进而提高消费品价格，抑制人们对一些高能耗、高污染产品的需求，进而引导人们合理消费，也引导企业合理生产，减少污染和能耗。这样不断进行的改革和调整，使消费税更加合理，更加科学。把多年来消费税改革的成果法律化，使消费税制度更加稳定，更加权威也更加科学，就是此次消费税立法的意义所在，也是亮点所在。

　　通过立法使消费税制度更加稳定，符合税收的基本原则，也切合今天经济发展的需要。税收应该保持基本的稳定，不应该频繁地、剧烈地变动和调整。亚当·斯密的税收四原则中，就有一条是确定性原则。税收要给人稳定的预期，让人能够确定未来的纳税义务和负担。如果税收调整比较频繁，人们对于未来的税收义务心中没底，不能把握，那么，人们就不能安定地安排自己未来的工作和生活。所以，税收应该尽可能地保持稳定，不宜频繁变化。从我国目前经济发展而言，经济下行压力较大，生产者、经营者的税负较重，减税降费是目前积极财政政策的重要内容。如果消费税的立法将会增加税负，那么无疑对于生产和经营是十分不利的。目前，我国拉动经济发展的三驾马车，也从投资、出口和内需转化为主要由内需拉动。如果消费税立法增加了商品的税负，导致价格上升，那么，就会影响人们的消费能力，削弱内需拉动的力量。所以，从国家经济形势的现实来说，消费税暂行条例平稳地过度到法律，不增加人们的税负，是立法成本最小因而也是最佳的选择。

　　当然，消费税立法，必然要消除暂行条例中的不合理、不科学、不方便的地方，不应该为了保持稳定而照抄原有的暂行条例。此次立法中取消“一日、三日和五日”等三个计税期间，新增“半年”的计税期间，这样将会减少纳税的频率，降低纳税人的遵从成本，给纳税人提供便利。这也是此次立法征求意见稿的一个亮点。

　　需要补充指出的是，增值税和消费税在几乎同时推出立法征求意见稿，是税收立法的重大事件。应该将两部法律的征求意见稿作为互相联系、互相补充的文本结合起来，综合考虑，全面权衡。

　　作者为财税史学者

责任编辑：张国帅