许善达：十八大以来财税战略三项调整

原标题：许善达：十八大以来财税战略三项调整

财经网讯  11月19日，由新地产财经主办，财经网、联办财经研究院联合主办的第十五届中国地产金融年会——暨首届城市发展论坛在北京盛大启幕。会上，围绕着我国财税战略调整问题，联办财经研究院专家、原国家税务总局副局长许善达阐述了自己的观点。

在演讲中，许善达详细分析了我国财政制度在十八大以后作出的三项重要战略性调整，分别为降低宏观税负、营业税改增值税以后地方税体系主体税种问题和改善中央、地方财政收入和支出比重失衡问题。

许善达认为，全球化发展多年，税制的竞争力功能进一步凸显。因为在全球化情况下，任何一个经济体的企业都是在一个国家或经济体税制范围内经营，但是要在全世界参与市场竞争，如果这个经济体税制缺乏竞争力，那么经济发展就会受到制约。美国大幅度减税使我国税制竞争力低于美国，因此许善达预测未来减税降费还将继续。

同时，营改增以后，目前地方税体系没有主体税种。许善达提出国家税制在地方税体系里一定需要一个主体税种，而把消费税作为地方税体系的主体税种应该是当前解决这一问题的唯一选择。

而对于当前中央、地方财政收入和支出比重失衡问题，调整的方向是不能再增加地方收入比重，而是中央要上收一些目前由地方来承担的支出责任。许善达提到，这其中最大的一项本应由中央执行而目前却由地方承担的就是社保。

对于上述三项调整，有些正在推进，有些尚在设计之中。许善达在会上表示，相信不久后，这三项改革都将付诸实施，到那时，企业的负担会显著降低，地方政府和中央政府收入比例会更加合理，地方的税务立法权会相应增加，同时地方支出责任也会显著降低，中央能承担更多支出责任。如此，中央、地方的收入和支出关系将更加符合一个社会主义市场经济的要求。

此外，许善达还分析了共有产权房未来的发展方向。他认为在一二线城市，包括绝大多数三线城市不存在住房过剩问题，需求强意味着房价上涨，但房价上涨又造成企业劳动力成本上升，对企业发展产生困扰，而唯一能够解决这一矛盾的就是共有产权房。许善达判断，共有产权房会成为今后一二线城市及部分三线城市住房发展的总体态势，会成为这些城市住宅建设制度的主体部分。

以下附上许善达发言实录：

许善达：

我来讲讲我的一些看法，供大家参考。

从十八大以后，我们财税的战略在逐步地调整，这个调整按照我的了解和我的分析大体上有三个重要的组成部分：

第一，要降低宏观税负。宏观税负问题在我们国家争论很多年，主张提高宏观税负的专家认为我们国家一个优势是集中力量办大事，集中力量就包括集中财政的力量，认为依靠企业和居民的支出很多问题解决不了，必须由政府多集中一定的财力解决一些重要的大事，这种意见主张要不断地提高我国的宏观税负，不能降低，因为降低了以后，政府集中力量办大事这个方针就很难来实行了。但是另外一种研究认为，过去讲税制是给财政收钱，调节收入差距，不管是居民、地区、行业收入差距，（都）通过税收调节。但是全球化的发展这么多年，特别中国融入全球化的程度越来越深了以后，现在税制的另外一个功能比较突出地显示出来，就是竞争力的功能。因为在全球化的情况下，任何一个经济体的企业都是在你这个国家或者经济体税制范围内经营的，如果一个经济体税制的竞争力缺乏的话，经济的发展就会受到制约，想多收钱也没有，想调节收入差距也没有这个资源。所以，税收竞争力的原则慢慢正在突出地显现出来。

我们国家从2016年中央政治局7月份会议就决定降低宏观税负，否定了不断提高宏观税负的主张，这是我们十八大以后在财税战略上重要的决策之一，因为十八届三中全会文件里还用的表述是稳定宏观税负，经过一段时间以后，根据对我们宏观税负总体的判断在2016年7月份做出的决定是降低宏观税负。从那时候开始，我们采取了一系列的措施，包括营改增、减税降费等等，这是我们财税战略重要的调整。现在还有这个问题，是不是已经减税降费到底了？我个人认为还没有，为什么呢？这次美国总统的减税的方案被参议院、众议院通过，他们在减税力度上可以说是空前地大，这对美国企业从税制上讲是很大幅度地提高了税制竞争力。首先是普遍减税，税率从35%降到21%，差不多降了40%的幅度。同时还有几项政策，对企业进行科研、技术改造有若干项非常大力度支持的措施，比如说新的税收法案明确凡是购买机器设备的投资不再提折旧了，可以一次性进成本，全部费用化。折旧就是投资者回收投资的一个渠道，他现在允许一次性进成本，从财务上说，就相当于对企业购买机器设备的投资，政府给企业提供了21%的无息贷款，支持企业购买新的设备进行技术改造。还有一项力度更大的，美国的海外盈利是要到美国交税的，但是交税时间是把利润汇回美国，如果要不汇回美国，还在海外经营，是未完税利润，但是可以先不交，从财务上说，如果大公司在海外办一个总部，钱投资出去，挣钱后再回到总部再投资，不往国内汇的话，利润总是未完税利润，但是法律规定可以不交。从财务上说，相当于给企业35%的无息贷款。所以很多美国大公司在海外结存的利润数量非常大。特朗普这次法案两院通过，对于海外利润汇回美国，可以减税，最高80%，最低60%。原来海外利润虽然企业得了35%的无息贷款，但是有一个问题，股东想用那个钱用不了，因为没有交税不能分配，所以很多股东希望拿这个钱办很多事。特朗普这次改革就只要把钱汇回来，按照利润形成的原因，高的可以减80%，也就是只收7%左右的税，低的收14%左右。所以美国就有很多企业开始把海外利润汇回美国。我看到的数字是去年的数字，去年三个季度一共有6000多亿美金回到美国了。回到美国以后干什么了呢？有三分之二大公司回购上市公司股票，所以这些公司股市就上涨，投资者从股价里获益。另外还有2000亿左右投入这些公司的研发，这件事情我认为对美国今后经济发展会有重大的影响，因为美国投入研发的总比重是GDP的2.78%，GDP是20万亿，2000亿相当于1%，把这1%如果算上的话，等于占了3.78%，如果四季度再加上，有可能超过4%，如果一个经济体研发像美国20万亿多GDP的总量，4%的研发投入，科技水平就可能产生相当幅度的提升。现在世界上全球化的决战在科技，无论是获利也好，比如苹果公司生产的手机数量并不是最多，但是利润超过全世界所有做手机公司的利润总和，是靠科技含量从市场上获得自己的回报。还有军事力量的提升也是依靠科技，现在在国际政治经济关系领域很多也取决于科技。比如中兴、华为都是跟科技有密切联系。所以如果美国有4%的GDP投入研发的话，它的科技创新会出现什么局面现在也很难预料，因为我也不是搞科技专业的，但是我相信这么多的资源投到科技上，完全可能出现相当水平的提升。

这种情况下，我们国家在支持科技的力度上，在支持企业研发、支持企业投资改造这方面的力度已经从2016年7月到现在采取了很多措施，但是我认为还要继续加大力度。比如说我们2016年实行营改增以后，2017年我们调研企业感到获得感不强，全国政协组织调研写了一个报告说我们的税制里从增值税上讲有跟欧洲增值税相比的比较重要的差异，这个差异是加重企业负担的，就是我们有留抵税款的制度，这两年多政策已经改为退税了，但是现在两年下来，我们最近给工信部写了报告，靠一般预算来退回多年积累的留抵税款，我们的预算是支撑不了的，所以我们写了报告是要发专项特种国债，一次性把原来留抵需要退税的全部退还企业，今后也不再实行留抵制度，通过发国债来解决。国债可以长一点，比如10年、5年，把这部分对企业的影响消除掉，这是对我们高科技重资产企业，包括对于房地产企业影响都是很大的。因为现在基建也收增值税。所以你们要查查你们财务，大概每个项目都会有一部分留抵税款，等着你把房子都卖了，才能够对冲回去。这个政策我们计算大概能够减少全国资产负债率1.5-2个百分点，能够减少1000亿-2000亿融资成本，这也是给企业减轻负担的一个措施。当然还不止这些措施，但这是重要的措施，还有很多工作需要做。我认为我们的减税降费的工作还需要进一步地往前推进，但是推进的办法可以有很多的方案，可以讨论。

第二，增值税是中央地方共享税，营业税原来是地方税，营改增以后，地方税给了中央，现在从七五、二五改成五、五分成，这样一改以后，收入量是中央和地方各一半，但是从地方税体系来看，现在地方税体系没有主体税种。在研究中央地方关系的时候，我们国家税制一定在地方税体系里设立一个主体税种，所谓主体税种至少收入要上万亿数量级的，几千亿的当不了主体税种。所以我们在2016年的报告，我们认为作为地方税主体税种最好的选择就是消费税，1994年消费税为什么划成中央税？两个原因：

一个是消费税以烟、酒、石油、石化、汽车、摩托车是主要的消费税的税种，在全国分布是非常不均匀的。如果给地方只能放在零售环节，但是1994年税务局没有能力从零售环节收消费税，那么多烟摊，一盒烟收几块钱，税务局收不了。加油站没有联网，根本搞不清楚。征收放在零售环节是有困难的，所以只能放在生产环节，那就好控制了，因为烟厂就几个，炼油厂就几个，税务局比较好控制税源。放在生产环节只能是中央税，油是全国到处卖，烟全国到处卖，但是生产只在一两个地方。当时考虑把消费税确定为中央税。但中央税并不是收的时候100%入中央金库，实际收了以后还要给地方，给生产消费税产品的地方增量返还30%。现在情况变化了，一个是营业税没有了，地方主体税种没有了，地方税务系统需要上万亿的税作为主体税种。

另一个原因是我们现在征收能力也提高了，比如说加油都是网络了，到中石油总部加油信息全都有，汽车数据都有。对于零售环节收税能力和1994年不一样了，所以我们建议把消费税划做地方税主体税种。当然它有好多税目，可以先划比较容易监管的，最容易监管的是汽车、摩托车，因为要上牌，上牌就交税，这是最容易监管的。当然还有汽车、柴油都有网络连接，都是非常容易监管的。一定要有一个过程，要把消费税逐渐转到零售环节，就可以划到地方税。而且零售环节地方税如果我们再进一步往前发展的话，甚至立法的权力可以给地方下放一点，比如税率可以搞一个幅度，地方政府一定幅度内可以调整等等都可以进一步研究。但是，把消费税作为地方税体系的主体税种这点现在看来是解决这个问题唯一的一个选择。其它的有些建议，这个税、那个税都不具备成为地方主体税种的能力。

第三，中央、地方财政收入和支出的比重是失衡的。中央收入占40%多，地方收入占50%多，但是地方支出占80%多，中央支出占十几。等于地方每花一块钱，需要中央转移支付0.3元-0.4元，这个比重太大。调整的方向是不能再把地方收入增加，因为地方收入再增加比重就失衡了，唯一一个选择方向就是中央要上收一些由地方来承担的支出责任，我们的建议是最大的一项应该由中央来执行的目前是地方支出责任就是社保，现在中央决定划国有资本给社保，因为靠一般预算补贴社保是不够的。已经决定划国有资本，现在媒体已经宣布了，央企到明年10%的资本全部划给社保，地方也要跟着划大概10%，现在央企只划了大概6000亿左右，应该划2万亿，所以划得还不够，明年要10%全划掉。第二个同时的措施就是，通过国有资本这个资源来进一步降低社保缴费率，因为现在全国社保缴费率在全世界除了一些地方以外，和很多地方比是偏高的，这对企业劳动力成本占的份额很高，减税降费就包括进一步降低社保的缴费。缴费靠一般预算的钱是降不了的，唯一的一个资源就是划国有资本。但是划国有资本会降低缴费率，同时还有一件改革的措施，就是要把社保从分省统筹改为全国统筹，这个就是中央把地方的支出责任上收，如果这个上收了，在收入的比重基本不变的情况下，地方支出压力就会大幅度减少，而且也相当程度上减轻企业的劳动力成本。

所以财政制度从十八大以后一共有以上三项重大的战略性调整，现在有的已经启动，还要慢慢地往前推进，有的还正在设计之中。但是我相信时间不长，这三项改革都会付诸实施，如果三项都实施以后，企业的负担会显著地降低，地方政府和中央政府收入比例就会更加合理，地方的税务立法权也会相应有所增加，同时地方支出责任也会显著地降低，中央能承担更多的支出责任，这样中央、地方的收入和支出的关系就会更加符合一个社会主义市场经济的要求。

我认为现在的住宅问题的性质上有一点变化，原来我们考虑住宅，主要是考虑政府跟居民的关系，要解决一个居民的居住需求。但是现在住宅的性质具有两重性，一个是居民基本居住的需求要解决；第二个，已经构成了劳动力成本的重要组成部分。现在这两个是带有一定的矛盾的。

我们国家住宅的需求是人的迁移的问题，公共服务的水平全国差异比较大，越是大城市的公共服务水平越高，当居民收入提高以后，一定有享受一下更高档次的公共服务的需求，就要有一个迁移的过程，财力允许的情况下从基层向上迁移，有了钱就往上迁移，钱越多往上迁移的档次越高。所以我认为一二线城市，包括绝大多数的三线城市根本不存在住房过剩的问题。我2016年写的书里说过，对于一二线城市以及大多数三线城市根本不存在住宅库存多的问题。

一方面需求很强，需求强意味着房价上涨，因为供给是有限的，土地供给、住宅的供给是有限的，所以房价一定是上涨的趋势。但是房价上涨又造成了企业劳动力成本的上升，劳动力成本上升以后对于企业的发展是有困扰的。鱼与熊掌不能兼得，唯一能够解决这个矛盾又能够适应市场房价上涨的态势、又能够解决劳动力成本不能上升太多抑制企业的发展。这能够解决两个矛盾问题的结合点就是共有产权房制度，从上海开始，当时俞正声书记和韩正市长他们搞的共有产权房，我们研究院曾经写过报告，我们是非常赞成这样的住房制度的。

共有产权房什么概念，就是市场的房价，任何人买房子都需要按市场房价来买，但是政府认为你属于可以享受共有产权房的群体，当你买房的时候政府出一部分钱来持有你住宅的一定的股份，这样你这个群体可以用比较低的价格能够住到一个市场价比较高的房子里面，解决了你住房的需求，但是你并不拥有这个住宅的全部的产权。这样能够在市场房价条件下降低企业的劳动力成本。只有这样的制度才能适应我们国家住宅房价上升和控制企业劳动力成本这两个因素的组合。

所以，我们当时写的报告非常肯定上海的制度，现在住宅建设部已经提倡或者说鼓励，在全国推行这个东西。所以我认为将来的住宅里面，大部分的住宅要成为共有产权房，要能够使得在市场价房价上涨的条件下，解决居民基本的住房需求同时降低企业劳动力成本，这两者的结合就是共有产权房。

我认为将来在保障性住房在基本解决以后，主要的住房的建设应该是共有产权房，对于开发商来说仍然是市场化的建设，总的房价仍然是市场决定的，会不断的随着经济发展，随着收入提高不断提升。但是对于能够享受共有产权房这样的企业职工，对于他来说，可以用大幅度，比如说30%或者40%低于市场价的价格住到这个房子里面，解决他的居住问题。将来居民收入增长再出售的时候政府把那30%或者40%的产权收回，如果住房溢价，政府也收回相应的比例，这个架构会成为以后一二线城市包括部分三线城市住房发展的总的态势，会成为这些城市住宅建设制度的主体部分。这是一个判断，供大家参考。