集体建设用地入市全国推广倒计时：起底村旧改“佛山模式”

　　集体建设用地入市全国推广倒计时：起底村旧改“佛山模式”

　　本报记者/陈靖斌/佛山报道

　　集体经营性建设用地写入《土地管理法》，为统筹城乡国土空间开发格局，完善农村土地利用管理政策提供新的契机。

　　新修订的《土地管理法》规定，集体经营性建设用地用途定为工业、商业等经营性用途。依法登记后可以出让、出租等方式交由单位或者个人使用，签订书面合同。

　　然而集体建设用地却面临着到期后会被无偿收回的风险。

　　事实上，在佛山市南海区，早期就已经有大量的集体经营性建设用地自行入市，由于缺乏必要的监管与规范，不少集体经营性建设用地涉嫌违规商改住，涉嫌隐瞒“出让40年使用权，到期无偿收回”等开发、销售乱象时常发生，引发开发商与消费者之间多起司法纠纷。

　　在相关政府官员看来，这是市场逐利行为的结果，当地政府也出台了多项规定予以规范与监管。违规行为固然要加强监管和规范，然而集体建设用地的产权是否清晰，相关政策能否落实到实处以及是否真正符合市场需求，决定着集体建设用地的发展走向。

　　有政府官员也向《中国经营报》记者坦言，市场主体对于集体建设用地接受程度实质上偏低，大部分金融机构并没有设置以农村集体建设用地为抵押物的专项金融产品。

　　“佛山模式”

　　9月中旬，由南海区人民政府与广州现代城市更新产业发展中心（GRID）合作共建的南海区产业用地供需平台承办“广佛村集体建设用地项目推介会”，拟通过推介集体建设用地助推广佛两地的村级工业园改造升级。

　　据了解，推介会的项目囊括了佛山市南海区的里水镇海南洲连片改造项目以及狮山镇风梅岭村级工业园改造项目。南海区里水镇海南洲连片改造项目信息显示，该项目为草场、胜利、流潮村的集体用地，拟出让的项目土地面积达1195亩，将改造为企业总部+文旅主题的新型产业社区。

　　而狮山镇风梅岭村级工业园改造项目则为兴贤经联社及11个经济社的集体用地，拟出让改造面积为709亩，将改造为南海智造创新园。

　　事实上，早在2015年，佛山南海作为全国33个试点县（市、区）行政区域试点农村土地制度改革之一，对农村集体用地流转入市尝试了新的探索。2015 年 2 月 25 日，全国人大常委会决定广东省佛山市南海区等 33 个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施部分法律规定，标志着农村土地制度改革三项试点正式启动。

　　南海按照中央试点要求，结合地方实际，开始了近4年的农村集体经营性建设用地入市改革试点探索。据悉，自试点工作启动以来，南海区依托地处珠三角腹地的区位优势，借助农村土地股份合作制改革实现土地的所有权、承包权、使用权三权分离，农民逐步开始集体经营性建设用地自发流转的探索，农村土地要素得以充分参与工业化和城镇化进程。

　　南海由此完成从传统的农村社会向现代工业社会的转变，创造了闻名全国的“南海模式”。

　　佛山顺德，亦是通过村级工业园改造来引进企业，推进集体建设用地项目建设。

　　据了解，该模式在政府的规划引导和产业定位分析的指导下，经农村集体组织表决同意后进行土地整理，通过集体土地公开流转方式引入社会资本（企业）开发该园区土地，并由该企业对园区进行开发建设、运营管理和招商等，但土地流转年限不能超出国家政策、法律规定的最高年限，村级工业园区改造收益亦是集体货币收益，在流转期满后，物业归集体所有。

　　记者在佛山实地探访发现，美的置业的上华智能智造产业园是佛山顺德村级工业园区改造的首个项目，目前一期A区、B区已封顶，预计明年7月交付使用，而C区3.2万平方米建筑，目前处于主体施工阶段。

　　美的置业董事局主席郝恒乐在接受本报记者采访时表示，集体建设用地入市政策推行是趋势也是机会，村级工业园区改造政策是佛山目前在抓的重点项目。“佛山的上华项目是公司介入村级工业园改造的第一个项目，这一块是佛山目前在抓的重点，因为很多产业想在佛山继续落地已经没有可以释放的土地空间，只有从原来的村级工业园改造入手，我们也是看到了趋势和机会，我们首先第一个项目做尝试性的介入这一块。通过这个改造还可以介入佛山其他的村级工业园项目改造，还可以拿出一部分可以做商住改造的项目。”郝恒乐表示。

　　“入市”难点

　　早年的集体建设用地“入市”，由于缺少规章制度，不少涉足集体建设用地的开发企业因资金问题难施拳脚。

　　“我可以明确告诉你不合法，因为土地管理办法中没有明确。由于上面法律法规不完善，导致在实践过程中出现一些问题。”政府工作人员曾告诉记者。

　　一位早期参与集体建设用地项目开发的工作人员向记者表示，“集体建设用地项目筹资、建设压力比较大。土地性质有抵押贷款限制，但是要花钱建设，集体企业只能想办法做其他抵押贷款。”

　　佛山的集体建设用地开发企业之一，佛山市钧堡投资发展有限公司（下称“钧堡公司”）也坦言，在早期的南海区试点集体建设用地，融资确实是难点。“一是国内银行对于集体经营性建设用地入市改革试点没有相应规范的政策文件；二是集体经营性建设用地项目只可以抵押房产，不可以抵押土地。”

　　在经由各地试点意见统一反馈后，2016年6月，中国银监会和国土资源部明确，在试点地区，对符合规划、用途管制、依法取得的前提下，以出让、租赁、作价出资（入股）方式入市和具备入市条件的农村集体经营性建设用地使用权可以办理抵押贷款。

　　顺德区同步出台了相应的政策允许集体建设用地使用权抵押登记。“对于申请集体建设用地使用权抵押等登记的，若符合法定登记条件的，我区不动产登记部门直接予以办理登记。”佛山市自然资源局顺德分局相关负责人向记者介绍。

　　南海区也出台农村集体建设用地抵押融资管理试行办法，允许符合条件的集体经营性建设用地使用权抵押及地上物业租金收益权质押。

　　然而事实上，集体经营性建设用地虽然可以办理抵押贷款，但政策下至基层金融机构，却难以落实。“主要是出于对实现集体建设用地抵押权的顾虑，大部分金融机构实际上并没有设置以农村集体建设用地为抵押物的专项金融产品。”顺德区的政府官员向记者透露。

　　“在实际融资抵押过程中，还需要市场逐步认可与接受。”南海区的政府官员也不置可否。对于金融机构的顾虑，南海区探索建立区级农村集体经营性建设用地风险补偿基金，对不能履行债务且抵押物或质押财产难以变现的集体经营性建设用地融资活动进行适当补偿。

　　“自试点以来，南海农商银行、工商银行、农业银行、广发银行、交通银行、招商银行、兴业银行等7家银行机构均表示了有意愿参与集体建设用地抵押业务。”南海区政府官员向记者表示。

　　抵押贷款基层金融机构落实仍是未知数，不少开发企业选择打集体建设用地的“擦边球”来谋求利润，这也引起退房、赔偿纠纷。

　　南海区政府官员坦言这是批后监管难的问题。“相比于国有建设用地有完善的法律法规和政策，对集体经营性建设用地上的房屋开发建设、房屋销售、房屋出租等行为法律法规依据却不足，因此造成了批后监管难的问题。”

　　位于南海区的御堡国际多位业主此前也向本报记者反映，集体经营性建设用地项目御堡国际销售，曾涉嫌以该项目为商住两用公寓，到期后可续签的销售方式误导购房，致使目前御堡国际的房子陷入不能住又退不了的两难境地。

　　开发商钧堡公司此前称业主反映情况不属实，是几位业主闹事。而最新的回应显示，对于与部分业主的纠纷，双方已按合同约定通过法律途径解决。

　　业主李阿姨也向记者表示，此前8月、9月均已开过两次庭，10月中旬将开第三次庭，目前已收集了不少证据，将通过司法途径解决问题。

　　一名不愿具名的专家向记者分析认为，目前市面上确实存在一些打擦边球的现象。“用集体建设用地来开发公寓等类住宅产品，然后以转让使用权或者签订长期租约等方式进行‘售卖’，本质上还是因为这些小产权物业虽然售价相比商品住宅要便宜很多，但是因为土地成本很低，所以有利可图。”

　　对此，佛山出台《佛山市南海区农村集体经营性建设用地及房屋开发经营监管试行办法（征求意见稿）》，明确村集体除了与开发商签订合同外，如今还要逐步明确村集体的监管责任，形成全链条、全周期监管体系。

　　因城施策

　　事实上，除了有开发企业试图利用集体建设用地打擦边球外，由于集体建设用地用途的局限性以及外部环境的影响，使得社会资本对佛山的集体建设用地参与的积极性并不高。

　　新修订的《土地管理法》规定，集体经营性建设用地用途定为工业、商业等经营性用途，而商业用途中的甲级写字楼，在佛山空置率已明显偏高。

　　第一太平戴维斯在2019年10月17日发布的《大湾区甲级写字楼指数》的研报中指出，截至2019年6月，佛山甲级写字楼供过于求情况明显，空置率为39%，属高位盘旋，暂时呈高风险信号。

　　而集体建设用地改为工业用途，有研报指出社会资本参与积极性并不高。

　　根据砖济研究的《村级工业园改造中的集体土地流转问题思考——基于顺德上华村工业园改造项目》研报显示，对于村集体经济组织而言，村级工业园改造的短期经济收益明显低于房地产开发，而通过后者可以拿到快速变现的真金白银。

　　同样对于社会资本方而言，目前改工项目成本较高、经济效益不高（工业用地出让价格大约80万/亩，而商住用地普遍1000万/亩以上）。随着土地资产价格的上涨，村集体对于租金的要求提高，并且改造成本较高，导致经济效益不高，因此社会资本参与项目积极性不高。

　　有政府官员也向记者坦言，市场主体对于集体建设用地的接受有难度。“受近年农村社会矛盾影响，导致社会对使用集体建设用地参与市场经济行为的安全性存在疑问，市场主体实际上对集体建设用地的接受程度偏低。”

　　对此，有专家分析指出，由于企业要规避风险，产权不明晰的集体建设用地不会成为企业的首选。

　　另有专家亦表示，需要从市场需求端去刺激社会资本盘活集体建设用地，除此之外，集体建设用地全国推广还要注意“因城施策”。“市场上对于工业用地、商业用地如果有很大的需求，政府不用怎么做，企业也会争着去拿这些土地，但是如果经济都不好，大家都不想创业不想办厂，那大家拿商业、工业这些土地来做什么，本质还是要从需求侧去看，刺激大家的需求。在整个城市的发展过程中，国有土地开发比较匮乏，可能需要扩大供给侧渠道，集体建设用地才会带来好的效应。”

责任编辑：张国帅