城乡建设用地统一市场“形成”定标2035年

城乡建设用地统一市场“形成”定标2035年
2019年09月21日 05:12 中国经营报

  城乡建设用地统一市场“形成”定标2035年

  李乐

  在新版《中华人民共和国土地管理法》完成修订并发布实施的背景下,对于城乡建设用地统一市场的形成,中央最高决策层已经有了明确的时间要求。这意味着,以经营性集体建设用地入市为核心的城乡建设用地统一市场,将是一个“必须拿出结果”的工作领域。

  《中国经营报》记者了解到,这个最终目标的时间,中央层面已经确定在2035年,即到2035年,全国必须形成完整的城乡建设用地统一市场体系。如果以这个时间目标来看,刚刚完成修订并颁布实施的新版土地管理法只是走出了第一步。

  此前,33个市县经批准,对涉及这一领域工作的问题,进行了长期试点。自然资源部下属事业单位自然资源咨询中心,全程进行了专题研究。该研究专题发现,若要在2035年前形成城乡建设用地统一市场,还需要有包括税务问题在内的系列问题需要在实践当中解决。

  定标2035年

  “党中央、国务院对建立城乡统一建设用地市场的要求是一贯的,目标是明确的,时限是有要求的。”9月18日,一位自然资源系统的权威人士告诉记者,对于城乡建设用地统一市场的形成,中央层面敲定的最终目标是2035年。

  中国目前实施最严格的耕地保护制度。在这个大背景下,城乡土地被现行土地管理制度分割开来,城镇土地为国有建设用地,农村为集体土地。在本次土地管理法修订以前,只有国有建设用地可以入市交易,农村集体土地要通过征地转为国有建设用地后才可以入市交易。

  党的十八届三中全会曾明确提出要求,要建立城乡统一的建设用地市场。此后,经全国人大授权批准,全国33个市县开始进行土地管理制度改革三项试点,其中即包括“农村经营性集体建设用地入市交易”。与此同时,土地管理法的修订工作开始提速,最终完成修订后,新版土地管理法扫清了农村经营性集体建设用地入市的法律障碍。

  “修订法律,只是第一步,只是个开始。”一位试点地区自然资源职能部门的人士告诉记者,中央从制度统筹的层面,是要建立一个统一、完善的城乡建设用地市场体系,“法律只是说,在全国范围内,这些事情不再被禁止做了,但是怎么做,法律里面是不会提的,还得靠实践中总结、调整、构建,经营性集体建设用地入市,环节多、利益主体复杂,收益分配也没有现成经验和模式。”他告诉记者。

  因此,虽然2035年看似时间充裕,但农村经营性集体建设用地入市以及构建完整市场体系十分复杂,故而并不轻松。前述权威人士告诉记者,全面形成中央确定的目标是2035年,但还有另外一个阶段性目标,即在2022年要基本建成城乡统一的建设用地市场,如果以“基本建成”的时间点来看,工作任务还是比较急迫的。

  相对空白

  目前,中国内地的国有建设用地交易市场,已经十分成熟完善。以“招拍挂”的交易方式为核心,形成了一整套从土地整理、储备、定价到交易的完整体系。但是,相比之下,农村经营性集体建设用地入市的制度层面几乎是一片空白,而且,相比于国有建设用地的交易,农村经营性集体建设用地环节更多,也更为复杂。

  记者了解到,从全国33个市县试点土地管理制度三项改革以来,自然资源部下属的咨询研究中心就已经展开了同步专题研究,这个研究,也得出了相似的研究结论。目前,这个专题研究在2019年8月前后,已经结题。

  “以全民所有制为基础,所有权与使用权分离为原则、实行国有建设用地有偿使用制度,是国有建设用地市场的本质特征。以此为原点,国有建设用地市场形成了较为规范的产权体系、交易主体、交易范围、交易规则、市场服务、市场监管、收益分配等相关制度。”该专题研究认为。

  根据目前已经确定的土地管理制度改革重点,国有土地使用制度改革的重点主要体现在以下方面:完善国有土地产权制度,落实全民所有土地资产所有者职责,深入推进国有农用地使用制度改革,健全建设用地二级市场管理制度及区分所有者权利和管理者权利。

  但是,农村经营性集体建设用地入市,则远未达到如此明晰的程度。根据原国土资源部、自然资源部确定的工作重点,农村集体经营性建设用地使用制度改革主要包括:完善产权制度,推进农村集体建设用地与国有土地同权同价,统筹城乡国土空间开发格局,完善农村土地利用管理政策等。

  “在当前法律制度环境下,国有建设用地市场规则较为完善,集体建设用地仅在产权、规划和部分标准上有法律规定。试点后,二者整体上基本一致,但因供应主体不同,在决策机制、目标导向和交易方式上存在差异。”前述权威人士称。

  问题待解

  该项目专题研究结论提出,要形成完整的城乡建设用地市场体系,必须处理好五项关系,即:土地市场和市场经济的关系;政府与市场的关系;国家、集体和农民的关系;中央与地方的关系;入市改革与征地制度改革的关系。

  记者了解到,33个市县试点过程中,在农村集体经营性建设用地领域,是“各有各的做法”。如今,在试点结束、修法完成后,需要进行的就是总结和统一工作,因为,此时农村集体经营性建设用地入市的工作,是要在全国范围内展开,而不再是试点地区和市县范围以内。

  这其中,收益分配是需要进一步探索和关注的要点。和国有建设用地市场的收益方式不同,国有建设用地的增值收益部分完全归国家所有,模式、路径等较为明确,并不存在分配层面的问题,至多是在市本级财政和区县财政如何分配的问题。但是,农村经营性集体建设用地的收益分配中,有相当大的比例,是分配给农村集体经济组织,而国家在这种分配模式中的收益,主要是通过税收体现。

  但是,自然资源部研究和咨询中心通过研究发现,目前,对于农村集体经营性建设用地入市后形成收益的税收问题,仍没有较为明确的原则和路径。试点地区的做法还各有不同。

  记者了解到,在试点期间,各个试点地区关于征收调节金的成本核算、征收比例等关键问题尚未达成一致。因此,自然资源部的课题提出,下一步,应进一步完善城乡统一建设用地市场背景下的税收制度建设,统一税种、税基、税率。

  “这是直接关系到农村集体经济组织收益的核心问题。”前述权威人士称。

责任编辑:张国帅

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