中国户籍制度改革的理论逻辑

中国户籍制度改革的理论逻辑
2019年08月21日 20:15 澎湃新闻

原标题:中国户籍制度改革的理论逻辑

中国的劳动力市场改革最重要的内容就是户籍制度改革。  视觉中国 资料图

中国改革开放已经走过了40多年历程,经济改革的主要内容之一为劳动力市场改革。在计划经济时代,为了便于人口管理和计划执行,严厉的户籍制度被采用了二十多年。户籍制度主要通过限制流动人口在就业、教育、购房、社会保障等方面的获取来控制人口流动,对劳动要素有效配置、农村人口获得合理回报不利。在改革开放后,户籍制度的负面经济社会影响越发彰显,阻碍了经济、政治权利在公民间的平等,农民和农民工群体无法真正融入城市和享有充分的市民权利,进而抑制了中国城市化率的提升,制约了中国经济格局在空间上的优化。因此,除了国企改革,中国的劳动力市场改革最重要的内容就是户籍制度改革。

户籍制度有明显的缺陷,理论上讲应该快速对其进行改革。但是,我国的户籍制度改革过程曾经是缓慢的。改革开放后至今,户籍制度已经经历了几次重大改革推进,但至今仍然不够彻底,大城市的户籍管控仍然较严格,外地人较难获得大城市户口。因此,户籍改革背后有较多现实制约。理解户籍改革背后的逻辑,对于理解中国人口管理政策制定有较大意义。

我国户籍制度变迁的进程可以划分为如下几个时期:1958年之前为宽松时期;1958年建立起全国户籍制度后,至1984年为严格控制时期;1984年至2001年为半开放时期;2001年至2012年为各地试点推进时期;2012年之后为中央快速推进户籍改革时期。通过观察户籍制度变迁过程,我们可以清晰地发现生产要素禀赋与地方经济状况-地方政府行为-中央政府政策间的紧密互动。

计划经济时代,在中央政府赶超型发展战略的指导下,地方政府以执行中央指令为第一原则,不仅没有动机放松本地户籍控制,反而严格执行控制人口流动政策,并对“盲流”实施严厉惩罚。对人口流动的控制在地方政府“大跃进”中建立人民公社,竞相开展“小社并大社”的运动中达到高潮,这种不合理的经济与人口管制制度也造成了随后的经济困难。

改革开放前,户籍制度设立巩固的历史说明了中央政府发展战略与经济政策对地方政府行为的显著影响。与此形成鲜明对照的是,在“民工荒”首次出现的2004年之前,尽管中央政府号召推动户籍制度改革,中央政府1998年出台的《国务院批转公安部关于解决当前户口管理工作中几个突出问题意见的通知》,2001年《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》等文件在客观上为地方政府放宽落户限制,推进户籍改革创造了政策条件,但地方政府对于推动户籍改革却并不积极。究其原因,2004年之前中国农村劳动力仍处在无限供给阶段,劳动要素相对充裕,流动人口进入城市即使不获得本地户籍,所获得的工资已经远高于在户籍所在地工作获得的收入,这一收入差足以弥补缺乏本地户口带来的福利损失。从地方政府的角度看,推动户籍改革对发展本地经济并没有额外的好处,反而会带来财政压力以及社会矛盾,因此并没有动力去快速推进户籍改革。在这段时间,外来人口落户城市要付出代价,地方政府设置了很多苛刻条件,比如在夫妻投靠落户、购房落户、投资落户、纳税落户、就业落户等方面提出要求。

反观2004年之后特别是2010年之后,中国经济的生产要素禀赋发生了显著变化,劳动要素的稀缺性日益凸显,劳动力价格上升成为了城市发展经济的主要障碍之一。加之中国经济增长动能转换对人力资本的需求增长,吸引劳动力进入城市定居、降低劳动力成本、优化城市生产要素配置就成为了地方政府的主要目标之一。在中央政府2012年出台的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》、2014年出台的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》、2016年《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》等文件的支持引导下,地方政府推动户籍改革的速度大大加快,2016年很多二线以下城市接近实现完全自由落户。部分城市甚至对高素质人才给出正向激励,开始“抢人大战”。

制度变迁从发生原因角度可以划分为内生性制度变迁和外生性制度变迁两种基本模式。外生性制度变迁主要由改革者通过动用强制力量推行,往往具有激进性。而内生性的制度变迁则主要由生产要素禀赋的变化以及技术进步推动,是一种缺少统一设计的自发性改革,在改革模式上往往体现为累积式增量改革或学者提到的诱致性制度创新。因为中央计划者无法有效利用社会中的分散知识,外生性的制度变迁往往不能提高经济绩效,甚至会对经济发展产生负作用。而内生性制度变迁则能有效利用社会中的分散知识,藉由经济与政治参与者对激励做出反应自发地调整制度。对美国经济史的研究指出累积式的制度变革广泛存在于正式与非正式制度中,而中国改革开放的历程也带有明显的内生性制度变迁特点。中国自下而上地发展民营经济,使中国的市场转型之路较为顺畅,保持着GDP的高速增长,并带动劳动需求引导劳动力市场改革。中国的户籍制度改革即属于内生性渐进式改革,户籍制度改革有着鲜明的自下而上、由地方试点到全国推广的累积式改革特征。

户籍制度改革进程体现了诱致性制度创新理论所涉及的要素禀赋变化、集体行动产生、制度创新三者之间的相互关系。具体而言,中央政府的经济发展方针决定了地方政府竞争的目标,也决定了地方政府集体行动的逻辑。要素禀赋的变化(劳动力价格变化)形成了对制度创新的需求,地方政府根据被中央战略决定的行为逻辑对制度创新需求做出回应,通过组织集体行动实现制度变迁。在很多时候,中央政府和地方政府能够就某些影响因素达成共识,制定相对一致的政策。这些影响户籍改革进程的因素可列出如下三个主要方面:

一是生产要素禀赋变化会影响户籍改革进程。这在上文已经有充分说明。

二是地方经济发展动机。生产要素禀赋的变化只是诱致性制度创新的必要条件,如果生产要素禀赋变化一定会带来诱致性制度创新,那么历史上的所有制度变迁都会以渐进改良的方式进行,这显然不符合历史事实。因此必须有一个有效的机制使生产要素禀赋变化导致的对新制度的需求转化为改革现有制度的集体行动。当劳动力与人力资本供给成为制约经济发展的主要障碍之一后,地方政府加速推动户籍改革就有了更加强烈的外部动机,户籍改革会加速推进。

三是城市容载能力影响户籍改革进程。户籍开放往往带来大量人口流动,这对城市容载力形成挑战。特别是公共品的提供受到财政能力限制。比如学校、交通、水电气等基本需要政府提供的资源,在财政能力有限情况下一般会通过户籍进行需求限制。这些特点在越发达地区、越大的城市表现越明显。

从这三点因素可以容易地预期未来户籍制度会进一步放宽。这是因为,第一,劳动禀赋的稀缺性由于老龄化会进一步加剧,这会提高地方吸引劳动力的动力,即使大城市也是如此。第二,随着经济增速下降,促进地方经济发展的激励将会越来越大,这促进发展导向的地方政府努力放开户籍管制。第三,随着技术和规划管理能力进步,大城市通过城市群等形式发展可以有更大容载力。可以想象,未来户籍制度将进一步向人口登记的初始功能回归。

(本文为中国人民大学科学研究基金(中央高校基本科研业务费专项资金资助)项目成果(17XNL008)。作者孙文凯为中国人民大学经济学院教授,国家发展与战略研究院研究员)

户籍改革 制度变迁

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