【专访】陆铭:长三角一体化将从集聚走向平衡

【专访】陆铭:长三角一体化将从集聚走向平衡
2019年07月16日 08:38 界面

原标题:【专访】陆铭:长三角一体化将从集聚走向平衡 来源:界面新闻

记者 樊旭

7月2日,上海市市长应勇在国新办发布会上透露,由国家发改委牵头,会同国家有关部委和上海市、江苏省、浙江省、安徽省拟定的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》已正式审议通过并印发,这意味着长三角一体化进程即将进入实质性的推进阶段。

面对前所未有的城市和区域大变局,界面新闻专访了上海交通大学经济学院特聘教授、中国发展研究中心主任、《大国大城》作者陆铭,深度探讨长三角一体化的内在逻辑和发展蓝图。

陆铭在专访中指出,长期以来我国城市间的关系是竞争大于合作,长三角一体化整体规划的提出,意味着未来城市间将更加强调分工协作。他认为,未来长三角一体化将是一个“从集聚走向平衡”的过程,特别是要通过建设上海都市圈这一“抓手”,打破行政管辖边界的局限,使得核心城市与周边城市在交通和公共服务等方面协调发展,为整个长三角城市群一体化进程起到“破题”的作用。

以下是界面新闻对陆铭的专访实录:

界面新闻:您在《大国大城》一书中提到一个重要的区域经济概念,就是“从聚集走向平衡”。具体到长三角,我们要如何实现“从聚集走向平衡”?

陆铭:“从集聚走向平衡”是指,一方面,在人口和产业进一步向核心大城市及其周边地区集聚的过程中,实现经济发展的集聚效应,从而提高市场资源配置的有效性。另一方面,借助于人口在城市间的流动,实现城市之间人均GDP、人均收入和生活质量的均等化。

在这方面,珠三角的城市之间做的比较好,的确出现了GDP和人口向着广州和深圳进行集中的趋势,同时,城市间的人均GDP出现了差距缩小的趋势。

相比较之下,长三角地区略有不同。近年来上海GDP在长三角城市群中所占的份额有所下降,也就是说,长三角的经济资源没有向中心城市集中。这个现象可能跟两个因素有关。第一,长三角地区包含几个省级单位,不同省级单位行政管辖边界造成的壁垒阻碍了经济资源向核心大城市集中。第二,长期以来,上海内部在控制城市建设用地和人口总规模,对一些所谓的低端产业采取清理的政策,这些都不利于产业集聚。同时又分别抬高了土地和劳动力成本,这对于上海发挥中心城市的集聚功能也是不利的。

另一方面,尽管上海GDP在长三角的份额有所下降,但人口仍然在向上海集中。这是因为在市场力量的作用下,人总是向收入更高、就业机会更多的地方集中。这样一来,长三角城市之间人均GDP差距也出现了缩小的趋势。

简单归纳一下,长三角与珠三角的不同在于,城市和城市之间人均GDP收敛的趋势,没有伴随着经济资源向中心城市的集中。也就是说,这种收敛是以效率低下为代价的。

界面新闻:在您看来,未来长三角的城市之间应该如何分工,实现效率最大化?

陆铭:在中国的传统体制之下,每一个地方政府都最大化自己本地的GDP增长和招商引资,使出浑身解数,相互给出竞争性的优惠条件,城市之间就出现了相互竞争的关系。但结果却是导致地方之间产业同构,分工不明确。

如果是在良性的市场经济体制之下,城市和城市之间应该是有明确分工的,一个企业或产业在哪个城市发展,都是由这个城市的比较优势来决定的。在长三角地区,决定各个城市比较优势的因素主要是以下两点。

第一,城市规模。城市越大,规模经济效应就越大,相应地,在现代服务业上的比较优势也较强。第二,到上海的距离。上海是长江入海口和天然的深水港,在国际贸易里具有比较强的竞争优势。距离上海比较近的地方,发展出口导向型的制造业成本相对来说比较低,同时还能获得上海在金融、贸易等等服务业方面的配套服务。

明白了上述道理,就可以知道,在上海、南京、杭州这几个长三角的核心大城市,主导产业是现代服务业,周边的其他中小城市,或发展制造业与核心城市相配套,或承担一部分核心大城市在居住、休闲、文化、旅游等方面的功能。这样就形成了城市和城市之间比较有序的分工体系。

界面新闻:在当前的产业定位上,长三角城市间的产业结构相似系数较高,尤其是上海、苏州、杭州、南京、宁波、合肥六大城市,主导产业基本都是电子信息、汽车、能源化工。从这个层面来说,产业同构问题可能会削弱城市间的横向联系。您认为该如何实现产业协同合作?

陆铭:长三角各个城市之间确实有产业同构的现象,这是因为在中国既有体制下,每一个城市都在最大化本地GDP增长和税收收入。如果按照市场规律来办事,那每一个城市该发展什么样的产业,主要是由产业回报和相应的成本之间的比较来决定的。与此同时,政府要减少在招商引资中的干预,服务于企业的发展需要,着眼于提供基础设施和公共服务。这样,产业有可能进一步向几个核心大城市集中,城市和城市之间的分工有可能更加明确。

那么政府要做什么呢?第一,是做好基础设施联通;第二,是更好地为企业和相应就业人员提供服务。另外,当产业进一步向核心大城市集中的时候,要形成一些财政收入转移机制,从大城市转移向人口流出的中小城市,这样才能实现城市之间的分工和共赢。如果没有相应的税收转移机制,那么中小城市可能就不愿意加入到一体化的进程中来。

界面新闻:我们在讨论城市发展的时候有一个词叫“虹吸效应”。您上面也提到,中小城市可能会因为担心人口和要素流失,不愿意加入到一体化的进程中来。除了税收转移机制,小城市和乡镇在一体化的浪潮中应该如何立足?

陆铭:其实,在全世界范围来看,人口和GDP向中心城市集中是一个非常正常的现象,这是由经济发展产生的规模效应和集聚效应所导致的。特别是当经济进入到后工业化阶段的时候,核心大城市在发展现代服务业上具有更强的规模经济效应,所以即便是发达国家,城市化进程已经完成之后,人口和GDP仍然在向核心大城市集中。与此同时,在发达国家内部,由于人口能自由流动,地区之间的收入差距和生活质量差距也在缩小,城市之间的分工更加明确。

因此,对“虹吸效应”的担心,其实是对经济发展的客观规律不理解所导致的。同时,地方政府在既有体制之下,要最大化本地的GDP增长和税收收入,这样的政府行为又强化了对“虹吸效应”的担心。

在人们传统观念当中,始终存在着一个认识上的误区,就是认为集聚和平衡发展是矛盾的,这里就有一个如何认识平衡发展的问题。如果把平衡发展理解为经济资源的均匀分布,那么当然跟集聚效应是矛盾的。但是,我反复强调,真正重要的是地区、城市之间实际人均GDP和生活质量的平衡。根据市场经济的规律和发达国家的经验,经济资源向少数地区集中和城市之间实际人均GDP以及生活质量差距缩小是可以同步实现的,遗憾的是,我们的传统体制和人们的错误思维阻碍了这个兼具效率与公平的结果的出现。

界面新闻:在长三角城市群中,有不少小规模的经济群存在,比如“苏锡常”,“杭嘉湖”等。您认为这些已经自成一体的小规模城市群和长三角一体化之间应该是什么样的发展关系?

陆铭:的确,在长三角存在一个非常突出的问题,那就是上海与周边城市的一体化进程受到了省级行政管辖边界的阻碍。这种阻碍以前甚至会影响到上海与周边城市之间基础设施的联通性。现在上海正在打通与周边其他城市之间的断头路,就是要增强基础设施连通性。但是,即便基础设施的连通性增强了,上海与周边其他地区在社会保障、公共服务和制度等各个方面仍然存在着非一体化现象。

同时,中国城市的发展规划是根据行政管辖边界范围来制定的,因此,上海的发展规划着眼于上海行政管辖边界范围之内。过去几年,很多人认为上海的规模已经太大了,从而产生了控制人口和控制城市建设用地供应的政策导向。但是,如果着眼于都市圈范围来看的话,那么以上海为中心,半径大约在50到70公里的都市圈范围之内,人口并不算多,建设用地供应的空间也仍然存在。

所以,如果长三角一体化着眼于上海都市圈来发展,那么上海和周边其他中小城市之间的一体化进程就可以加强,可以改变仅仅基于行政管辖范围对人口、土地、公共服务、基础设施等进行规划的传统做法。我认为,只有走这样一条路,也就是通过建设上海都市圈这样一个“抓手”,来有效推进上海与周边其他地区的一体化进程,才能为整个长三角城市群的一体化进程起到“破题”的作用。

界面新闻:人口老龄化是我国面临的一个重要问题。数据显示,沪苏浙皖户籍人口中老龄人口比例均高于全国平均水平,其中上海是全国主要城市中老龄化程度最高的城市。在破解老龄化难题方面,您认为,长三角应该给全国带来什么样的示范效应?

陆铭:关于老龄化问题,首先要明确一个概念,在中国的城市统计里,老龄化是按照户籍人口来统计的。但实际上,中国户籍人口老龄化比较严重的地区通常也是人口流入地。如果在常住人口这个统计口径下,上海、广东等地方的人口老龄化程度就没有那么高。以劳动年龄人口这个统计指标为例,在上海有超过一半的劳动年龄人口是非本地户籍劳动力。换句话来讲,这部分劳动力在上海劳动就业,缴纳社会保障,成为支撑上海养老体系的重要力量。

长三角其他经济较发达城市的情况和上海差不多。既然这样,我们就必须明确一个道理,在市场经济体制下,一个人在哪缴纳社会保障,就应该在哪获得平等对待的公共服务。目前这种,在大城市就业并缴纳社会保障的这部分劳动力,仅仅因为没有本地户籍,就不能享受平等公共服务的现状,是亟需改变的。

在未来,或者需要通过户籍制度改革,加快非本地户籍转化为本地市民的过程,或者将与户籍身份挂钩的公共服务权利逐渐覆盖到非户籍人口,这样才能从根本上解决两方面问题。第一,通过外来劳动力源源不断地流入,来解决本地户籍人口的老龄化;同时,让外来劳动力(在对所在地做出贡献的情况下)平等享受公共服务,更好地融入当地社会。

大城市必须要明白其中的道理,不能仅仅从短视的角度认为,上述改革方向不利于自己的福利。应该看到,这样的社会发展趋势是社会大势,对于人口流入地和外来人口是双赢的。

界面新闻:放眼世界各大城市群,不难发现,除了经济活力外,各自还有一提起核心城市就能联想到的文化特色,比如纽约的时尚,伦敦的戏剧,东京的动漫。那么以上海为核心的长三角地区要如何提升文化软实力?

陆铭:我认为上海在文化建设方面,与自己的经济发展速度和水平相比,的确相对滞后,和国际上其他大城市相比,文化多元性也稍显不足。作为全球大都市,上海既要坚持自己本土的文化,也要欢迎来自全世界和中国其他地方的各类人才。我认为未来上海的文化将由三个部分组成。

第一,上海本土的文化。上海本土的语言和相应的一些传统文化是非常宝贵的文化资源,长期以来,上海也是中国的文化、出版、传媒和时尚中心,这些是值得坚持的。第二,上海还大量吸纳了来自中国各个地方的外来人口,因此,上海应该成为一个发扬光大中华文化的地方。从前,上海曾经是全中国最重要的京剧演绎中心之一,粤剧和电影的繁荣也是以上海为中心的,这就是一个移民城市非常鲜明的特点。第三,上海还汇聚了来自全球各地不同文化和宗教背景的人口。因此,上海应该以全球化、包容和开放的心态,拥抱各种各样的多元文化和价值。上海应该思考如何在不同的场合,不同的空间,允许多元文化的存在。

另外,借着这样的机会,我还想提出一点问题供读者思考,那就是文化产业的发展需要一个金字塔式的人才结构。大量年轻的、不知名的文化从业人员,在世界各地收入都不高,但是,这些广大的文艺从业人员恰恰是孕育多元文化产业和世界级明星人才的基础,世界各大城市都存在着一些相应的文化空间和居住空间,能够容纳这些文化人才。当前,上海因为生活成本非常高,一些非正式的住房空间不断被挤压,同时,户籍制度又比较有利于所谓的高技能人才。从这个角度说,我们对于文化产业底层从业人员实际上是不太友好的,这种状况值得政策制定者思考。一个包容的文化环境不只是允许他们存在,还要为他们的存在创造可能的制度环境。

界面新闻:长三角和粤港澳大湾区比,您认为他们的优劣势各在哪里?

陆铭:长三角最大的优势来自于长江。长江下游的水运能力非常强,可以允许五万吨级的巨轮直接通到南京港,这意味着南京以东的下游沿岸港口基本上都可以和海港相媲美。这就使得长江下游地区,也就是我们通常所讲的长三角地带成为江海联运地区,这在全世界都很罕见。与此同时,上海作为核心城市,人口众多,所集聚的各种资源,从人口数量、高等学校到医疗等公共服务质量,在中国都是领先的,对于整个长三角地区的发展都非常有利。但是,长三角地区跨越多个省级行政单位,当前一体化进程的确遇到了省级行政单位的阻碍。

相比之下,粤港澳地区市场经济发育程度较高。广东境内的城市由于处于同一个省级行政单位,一体化进程推进较为顺利。同时,广东和香港、澳门之间的产业互补性也比较强。香港的国际化水平,香港在高等教育领域的领先地位在短期之内无可撼动,对于粤港澳地区的发展非常重要;深圳的科技创新能力非常强,在未来完全可能成为中国的硅谷。不过,粤港澳地区存在着三个海关、三种货币体系,这可能会给粤港澳地区的一体化进程造成一定的障碍。另外,除了香港,广东境内的高校整体实力与长三角地区有一定的差距。

因此,长三角和粤港澳地区各有优势和劣势,希望这两个地区能够各自解决自己的劣势,朝着更好的方向发展。

经济发展

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