长三角产业分工中 “看得见的手”和“看不见的手”

长三角产业分工中 “看得见的手”和“看不见的手”
2019年06月18日 02:28 第一财经

  长三角产业分工中 “看得见的手”和“看不见的手”

  陈雯

  [新世纪以来,上海贸易金融及航运功能为长三角产业融入全球产业链做出了巨大贡献。当前,江浙皖各地制造业面临着转型升级的巨大需求,对新技术应用、品牌营销等都具有巨大的服务需求,上海可以有更多作为,也承担了更多责任和担当。]

  [上世纪90年代浦东开发开放,上海制造业又开始上升,增加值占长三角核心区16个城市比重,从1990年的24.6%上升到2000年的31.6%。]

  从2010年长江三角洲地区区域规划、2016年长江三角洲城市群发展规划,到现在即将出台的长江三角洲区域一体化发展规划纲要的编制过程中,城市之间的产业如何分工,一直是被拷问的难点。

  长三角的城市分工与协作的历史和现实

  理想中,在一体化区域下的城市分工格局应该是各城市立足自身资源禀赋、比较优势和竞争优势,通过专业化分工和集群协作,实现区域优势互补和资源高效配置,从而实现“1+1>2”的效果。那么长三角的城市分工的历史和现实又是如何?

  唐宋时期长三角就是“赋税甲天下”的经济中心,苏州、杭州、扬州等城市逐渐从农业分离出来,成为全国首屈一指的经济贸易重镇。元明清时期南京、苏州、杭州已是全国纺织业和贸易中心,扬州成为全国粮食、盐等商品转运中心,无锡、常州成为粮食集散地。上海开埠通商以后一跃成为全国工商业、贸易和金融中心,逐步形成上海服务和买办经济、南京行政服务、苏州和杭州“天堂”消费、无锡和宁波“小上海”民族工商经济等分工形态。

  新中国成立以后,城市间经济联系以计划调配为主,自主交流和协作基本停滞;变消费城市为生产城市,上海制造风靡全国,每个城市形成了“大而全、小而全”的产业雷同格局。

  改革开放以来,社会主义市场经济发展,上世纪80年代苏南模式和温州模式乡镇企业几乎占据了半壁江山;上世纪90年代浦东开发开放,上海制造业又开始上升,增加值占长三角核心区16个城市比重,从1990年的24.6%上升到2000年的31.6%。同时各城市经济开发区和高新技术开发区蓬勃兴起,在“分灶吃饭”的财政体制和GDP考核压力下,城市间产业竞争加剧,“捡到篮子里的都是菜”成为各地招商引资的热情和白热化的产业项目竞争的真实写照。

  2000年以后,随着上海建设国际经济、金融、贸易、航运中心和科创中心,加快了制造业向沪杭甬台温、沪宁合沿线城市的扩散和再集聚。

  在各类区域规划引导下,长三角的产业分工体系逐步明晰,上海、南京、杭州以服务经济为主,高技术产业沿沪宁杭沿线地区布局,重型工业着重布局航运和水资源便利的沿长江和沿海发展带,宁杭发展带、江苏江淮及大运河发展带以生态经济及文旅产业为主。

  不过城市竞争仍在延续中,新时期国家鼓励发展战略性新兴产业和现代服务业,也成为城市产业竞争争夺焦点和同构方向。现今除了杭州数字经济,其他城市已经很难说出其产业特色了。可以说实际发展过程中,由于历史原因、行政干预等因素,长三角经济一体化远未实现,产业结构雷同和低水平同质竞争现象依然突出。

  总体来看,制造业的专业化程度在下降,同构化程度在增强,总体上是不利于一体化分工和协作的发展。当然,需要区分产业链分工和行业过度“同构”差别,不同城市分别做汽车组装和零部件,不是同构,是产业链分工;不同城市同样都做服装,但是面向不同市场层面的服装,是产业内或差异产品分工。同水平、同质量产品模仿和重复竞争,导致产能过剩而相互压价,则是典型的同构问题,需要加以改进和引导。

  城市之间为何会产业同构?

  导致城市产业同构,有其客观原因,各城市同处长三角城市群范围,发展背景相似、区位相似、政策相似、文化和营商环境相似,因此发展产业也可能比较雷同。主观上,政府错位、市场低效等是导致城市产业同构的根本原因。

  在过去相当长的一段时间里,地方政府是缺乏招商选资意识的,模仿跟随,导致了城市间产业的重复建设。另一方面,各地在土地、税收、人才、创新领域出台了一系列相似政策,也导致产业政策扁平化,进一步加剧了城市间产业的同构和恶性竞争。

  地方政府揠苗助长式同构现象,在资本密集型产业和新兴产业领域尤为突出。23个长三角沿海沿江城市中,分别有13个和12个城市在“十三五”规划纲要中提到发展石化和冶金产业。可以想象,一旦这些项目都上马,供给侧改革的资本沉淀和产能过剩压力更大,水气土环境更是不堪重负。新兴产业方面,很多新产品市场需求尚在培育中,供给已被人为放大,市场竞争残酷,前有光伏产业,现有新能源汽车产业,前赴后继。

  产业同构出现,与企业家能力不足、产业信息咨询滞后落后等导致市场低效失灵的状况也有很大关系。投资缺乏新方向、新产业、新技术的科学合理判断,跟风模仿,难以具备捕捉独特市场的能力。

  如何发挥“看得见的手”和“看不见的手”,引导城市产业分工

  城市产业分工是市场化行为,但是政府“看得见的手”在规划政策引导上还是可以有所作为的。

  第一,根据各城市优化、重点、限制的主体功能以及城镇、农业、生态空间分类,规划限制和禁止在农业生态空间配置制造业,消弭生态环境影响外部性。

  第二,根据科学研究-技术研发-产业化和市场化创新产业链,合理分工城市创新功能,规划重点支持科学研究中心和产业创新中心,中央及地方政府应承担基础研究的大部分投入和工作。

  第三,对沉淀成本高、资源环境承载影响大的冶金、石化、能源等自然垄断性产业项目及污染性制造业项目布点,严格布局准入。

  第四,促进各地营商环境一体化,减少竞争型产业壁垒及政策高地或洼地,鼓励竞争型企业通过兼并重组、转移布局、转型升级,在长三角一体化区域寻求最合适的投资区位,促进产业集群发展。

  市场“看不见的手”依然在资源配置中起决定性作用。按照市场规律来优化资源配置和促进产业分工,既要有效引导市场,也需提升市场自身的判断力和决策力。着力提高企业家精神和素质,搭建长三角企业联盟与平台,促进信息共享与企业家合作,共同推动产业转型升级。

  上海仍要在其中发挥重要的作用,上世纪80年代苏南和浙江乡镇企业发展,上海星期日工程师起了很大帮助;上世纪90年代浦东开发开放为周边城市的开发区建设提供了大量资金技术及市场支持;新世纪以来,上海贸易金融及航运功能为长三角产业融入全球产业链做出了巨大贡献。

  当前,江浙皖各地制造业面临着转型升级的巨大需求,对新技术应用、品牌营销等都具有巨大的服务需求,上海可以有更多作为,也承担了更多责任和担当。

  (作者系中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、中国科学院大学资源与环境学院教授、长三角一体化决策咨询专家、民盟中央生态环境委员会委员、苏科创新战略研究院理事长)

责任编辑:张国帅

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