欧盟外商投资审查框架下月生效 审查机制扩至全欧盟 为史上首次 敏感领域大型并购料受影响

本报记者 姚瑶 上海报道

导读

    欧盟框架的出台还料将促使更多欧盟国家出台外商投资审查制度，对于拥有28个成员国的欧盟来说，目前有14个国家是拥有国家层面的外商投资审查机制的，包括德国、法国、意大利、荷兰、匈牙利、奥地利、丹麦、芬兰、西班牙和葡萄牙等。

    靴子终于落地！酝酿了近一年半的欧盟外商投资审查框架在近期完成了立法流程，将于4月1日起生效， 2020年10月起全面实施。

    欧盟委员会（下称“欧委会”）称，历史上首次，各成员国和欧盟层面将可以通过合作来维护欧盟的安全和公共秩序免于受外来投资的影响。

    欧洲议会贸易谈判代表 Cecilia Malmström称，“尽管长期以来，欧盟从外来投资中受益良多，但就近期而言，在一些欧盟的关键领域，外商投资出现了增长，这引发了不少的公众讨论。通过新的制度，我们将更好地保护欧盟的关键利益。”

    审查机制扩大至整个欧盟

    “欧盟理事会通过的外商投资监管新法规（即欧盟外商投资审查框架，下称“新规”）将于2019年4月生效，但要真正投入全面实施尚需等到2020年10月。新规诞生的背景是德国、法国及意大利三国之间达成的一项政治共识，即三国希望在非欧盟国家投资的投资者，尤其是亚洲投资者，在投资特定欧盟产业时，相关产业能得到更好的保护。此次欧盟通过新规是全球趋向地方保护主义态势的一种体现。新规的实际影响还将取决于有关职能部门如何操作新规。但是我们有理由认为，新规可能会增加妨碍投资者的官僚主义障碍。”高伟绅律师事务所德国办公室中国业务负责人Stefanie Tetz3月13日对21世纪经济报道记者表示。

    简单来说，这个框架要求欧盟各个成员国就外商投资审查和欧盟层面设立合作机制，在投资个案上交换信息并提出意见，欧盟称，尽管最终的决定权在具体成员国手中，但欧盟成员国必须“最大限度地考虑”欧盟委员会的意见。

    欧盟官网显示，针对具体投资的整个信息和意见交换流程可长达35天。欧盟可以要求投资接收国提供具体的信息，成员国需要把其正在审查的投资案例告知欧盟，成员国也可以向欧盟征求意见和评论，其他成员国也可以提出索取信息的需求，以及可以提交意见和评论，欧盟委员会（下称“欧委会”）可以要求提交额外的信息、提出意见等，最后，投资接收国需要考虑具体的评论和意见，但还是拥有最终的决定权。

    欧盟列出了具体的关键领域，包括关键基础设施、关键技术、能源和原材料等关键投入品的供应安全、涉及敏感信息及媒体。未来，非欧盟投资者对于这些领域的投资都有可能遭到欧盟层面的反对意见。另外，如果具体外来投资可能有损欧盟整体利益时，比如对欧盟一些具体战略包括欧盟伽利略计划、欧盟科研与创新框架计划“HORIZON 2020”等有潜在影响，那么欧盟也可以提出意见。

    对此业内人士表示，在法律层面，欧盟的意见对于投资接收国并没有约束力，最终决定权还是在接收国手里。

    “也就是说如果欧盟某一成员国接收外商投资的话，如果成员国要对这个投资进行审查，那么就必须要通知欧盟，如果有达到超过三分之一的成员国认为这个投资对于国家安全或社会秩序等有影响的话，那么欧盟就会提出意见，但这个意见不具有约束力，投资接收国收到这个意见后，必须要考虑，但没有义务去执行这个意见，最终决定权还是在成员国自己手里。”昭胜律师事务所（年利达在中国的联营伙伴）高级顾问顾晓钮3月21日对21世纪经济报道记者表示。

    交易成本及时间将增多

    不过，对于一些欧盟小国来说，可能会受到较大的压力。

    “如果欧盟委员会的观点与成员国的国家主管部门评估不符，我们预计相关成员国将面临来自布鲁塞尔欧盟总部的重大政治压力，这对那些欧盟小国而言尤甚，因为这些欧盟小国不太倾向于违背欧盟委员会的意志。总体来说，我们认为，鉴于相关国家主管部门需要 ‘最大程度’ 地考虑欧盟委员会的意见，倘若其不遵循欧盟委员会意见还需提供相关说明，故欧盟委员会的意见会使得相关国家主管部门的审查进度拖长，对交易流程产生不利影响。”Tetz说。

    简单而言，审查框架的出台对于敏感领域的非欧盟投资会带来一定的潜在影响，一是会拉长交易时间、二是增加交易成本。

    “首先，未来在对欧盟进行投资时，如果涉及敏感领域，那么不仅仅要考虑投资接收国的审查制度，还要考虑欧盟层面的因素，面临的监管潜在风险更多一点。另外，信息和意见的交换会花费一定时间，那么就会拉长整个交易的时间表，影响交易的确定性。”顾晓钮说。

    另外，欧盟框架的出台还料将促使更多欧盟国家出台外商投资审查制度，对于拥有28个成员国的欧盟来说，目前有14个国家是拥有国家层面的外商投资审查机制的，包括德国、法国、意大利、荷兰、匈牙利、奥地利、丹麦、芬兰、西班牙和葡萄牙等。

    “欧盟框架并未要求无国家层面审查机制的国家也设立相关机制，但我们预计会有更多国家设立相关机制。欧盟的这个框架也提到了对于机制的要求，最低要求是程序必须透明、非歧视性的、要明确时间和流程及复议程序。”顾晓钮说。

    敏感领域大型并购料将减少

    过去几年以来，中国对欧洲的投资热情持续不减，并达成了多笔占据头条的大型并购交易。据路孚特向21世纪经济报道记者提供的数据显示，近五年来，中资在欧洲的并购在2016年达到峰值约882亿美元，2017年降幅明显，到2018年又达到了636亿美元，而今年迄今的规模仅为15亿美元左右。

    那么欧盟的这个新规对于中国对欧盟投资是否会有影响呢？

    “我们预计短期内新规不会对中国对外投资产生明显影响，毕竟新规真正投入全面实施尚需等到2020年。而即便等到新规于2020年10月全面实施后，我们预计新规对中国对外投资的影响也非常有限。这主要是因为最终决定是否批准中国投资的权力仍掌握在相关国家主管部门的手中。尽管如此，新规在一定程度上会促使欧盟各成员国在审查来自中国尤其是涉及中国国有企业且标的涉及敏感技术及该国核心基建的投资时采取更为审慎、仔细的态度。但是目前我们很难判断欧盟委员会不具约束力的意见会对成员国国家层面的决策进程产生何种程度的实际或政治影响。”Tetz说。

    在顾晓钮看来，非敏感行业的并购应该不会受到影响，还有就是私募股权基金和风投资本的小型跨境投资也会继续保持活跃，但敏感领域的大型交易应该难度会比较高，比如说一些大型的基建领域并购，未来就不再单是投资接收国一国的事情，还要听取其他国家的意见，整个交易流程会更为漫长，整体难度上升。

    那么对中国投资者来说，要如何应对呢？

    “还是要加强事先的分析等准备，比如说我们最近有个交易，客户要求在开始尽职调查之前，先把所有的 ‘deal breaker（交易破坏性因素）’都一一识别出来，也就是有没有外国审查的风险或者说会不会触及制裁红线，如果确实有，那么就不继续推进了，就是把沉没成本控制到最小。”顾晓钮说。

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