上海国企改革40年:率先试点国资运营公司 坚持混改

　　争做“领头羊”：上海国企改革做对了什么？|四十年再出发·国企①

　　上海国企改革在实施进度上一直相对领先，也具有更加鲜明的特征。在这一过程中，上海摸索出了自己的改革路径，也给其他地区做出了示范。

　　作者 辛圆

图片来源：视觉中国

　　改革开放40年来，作为“国资重镇”的上海一直是国有企业改革的“先锋”。

　　截至2017年底，上海国资总额超过18万亿元，接近全国地方国资总额的五分之一。从上世纪90年代率先探索建立国资管理体制到2013年出台全国第一份深化国资改革意见，再到2014年率先试点国有资本投资运营公司，上海的国企改革在实施进度上一直相对领先，也具有更加鲜明的特征。在这一过程中，上海摸索出了自己的改革路径，也给全国其他地区做出了示范。

　　率先探索国资监管体制改革

　　2003年，中央和地方国资委成立，统一了管人、管事和管资产的权利，并以《企业国有资产监督管理暂行条例》为依据，界定了国有资产监管机构的职能。

　　不过，上海早在上世纪90年代初就已经开始探索建立国资管理体制。

　　1992年邓小平南方讲话后，按照中央关于开发浦东的决策，上海提出要从做好全国经济体制改革的“后卫”转为“前锋”，争做改革开放的领先者。1993年7月，上海成立了市和区县两级国有资产管理委员会，在地方国有资产系统中率先启动国有资产管理体制改革。

　　上海市国资委第一次会议明确，根据拟定框架，上海国有资产的管理和运作将分为三个层次。第一个层次是市国有资产管理委员会，它是本市国有资产所有权的总代表，依法拥有本市全部国有资产，并对其行使占有、使用、处分和收益等四项权能。

　　第二个层次是由市国资委组建若干市一级的国有资产管理公司，授权给这些管理公司作为国有产权的代表机构，行使所有权。第三个层次由国有资产管理公司把不同份额的国有资产投入各个经营性企业，从而形成全资子公司、控股公司和参股子公司。通过这三类公司依法自主经营，从而实现国有资产的保值和增值。

　　会议还明确，上海国资办是上海市国资委的常设办公机构，其职能是贯彻和执行市国资委的重大决策，实施国有资产日常管理工作。

　　之后，上海通过国有资产授权，先后把工业、商业、建设、农业和交通运输和交通运输系统的19个企业主管局改制成为40个国有资产控股集团公司或大型企业集团。原主管局的政府管理权力分别移交给有关委办内设的行业办公室，社会服务责任则逐步转给社会中介服务机构。

　　“上海是在全国第一个提出实行国有资产管理体制改革、推进政府机构改革和建立现代企业制度 ‘三位一体整体联动’ 的改革思路，一系列改革举措在很大程度上达到了政企分开、政资分离的目的。”上海国有资本运营研究院研究员李南山撰文指出。

　　随后，上海于1994-1996 年进行了现代企业制度建设，期间还于1995年进行了股票期权薪酬制度的改革试点，并在1997年开始加速所有制结构的调整，实现产权多元化改制；通过一系列抓大放小、择优扶强的举措，使得资产逐步向优势企业聚集。

　　首推分类监管模式

　　2013年12月是上海国企改革的又一个重要时间点，拉起了上海新一轮国企改革的序幕。

　　2013年11月召开的十八届三中全会提出全面深化改革的决议（以下简称《决议》），国企改革相关内容是重点之一。上海在当年12月17日第一个响应，发布《深化上海国资改革意见》（以下简称《意见》），该意见也被称为“上海国企改革20条”。

　　“这是全国范围内第一个根据（十八届）三中全会精神出台的深化国有企业改革的指导意见，从国资管理、国资布局、国有企业三个方面确立了未来5年的改革主要目标，是一个非常系统的政策性文件，在全国范围内起到了良好的示范和带领作用” ，上海天强管理顾问公司总经理祝波善对界面新闻说。

　　分类监管、分类定责、分类考核是这轮上海国资国企改革在监管模式改革上的一大亮点。在此之前，中国的国有企业并没有明确的细分，存在定位不清问题，这也给管理和服务带来很大阻碍。

　　根据《意见》，上海将国企分为竞争类企业、功能类企业、公共服务类企业三大类型。竞争类企业是上海地方国有企业的主体，企业户数占72%、资产总额占89%、从业人员占86%、利润总额和营业收入均达到96%。根据上海市的安排，这类企业在改革中将以公众公司为重点操作形式，着力发展混合所有制经济。

　　功能类企业则以完成战略任务或重大专项任务为重点。监管方面，通过引入政府主管部门评价机制，重点考核功能作用、运营能力。对于公共服务类企业而言，侧重以确保城市正常运营，实现社会效益为重点。日常监管上，引入政府主管部门和社会第三方评价机制，重点考核服务水平、成本控制、持续能力。

　　对于较为特殊的混合型企业，上海采取根据企业发展实际，着眼促进企业成为市场主体动态调整分类的方法，对竞争类企业要求调整为功能类或公共服务类严格把关，对功能类和公共服务类企业要求调整为竞争类积极支持。

　　值得注意的是，在实施分类管理后，上海对上述三类企业的人事安排也有考量，在接下来出台的《关于完善市管企业法人治理结构加强企业领导人员分类管理的若干规定》（下简称《规定》）中明确提出，将对该三类企业分类健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构，确立法定代表人在公司治理中的中心地位。

　　以竞争类企业为例，公司党委书记、董事长、总经理和监事会主席由市委管理；党委副书记、纪委书记由市国资委党委管理；经理班子副职成员逐步由董事会聘任和解聘。

　　《人民日报》评论称，对不同类型的企业，采用不同的改革方法，实行分类改革，正是上海国资国企改革进行的探索。

　　“国企分类非常重要，分类监管、施策的目地是更有针对性和目的性（去推进改革），这将为后续的改革和监管奠定前提，是基础工作。”祝波善对界面新闻指出。

　　率先试点国有资本运营公司

　　十八届三中全会《决议》明确提出，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。

　　国务院副总理、前上海市市委书记韩正曾强调，管好资本、放活经营，是新一轮上海国资国企改革的核心所在。

　　2014年，上海率先试点国有资本运营公司改革，并确定国盛和国际集团为两大上海国资运营平台。

　　其中，国盛集团以产业股权投资为主，国际集团以产业和金融股权投资为主。两家公司通过接收政府划拨的部分国有股权，有效提升了国有资产经营和投资管理能力，将国资运营的功能性要求与市场化运作有机结合起来。

　　“对于国际集团来说，在国有资本运营方面，主要认真履行‘两个主体、一个通道’职能，即部分国有股权的持股主体、国有资本流动的执行主体、国有资本进退流转的主要通道，努力实现资源、资产、资本、资金的良性循环；在投资管理方面，我们以市属重点金融企业为核心，积极开展所属资产的纵向整合、横向归并与跨系统转让，并按照‘管好资本、放活企业’的原则，加快从管企业、管经营向管资本转变。”上海国际集团副总裁傅帆接受界面新闻专访时表示。

　　2015年7月，上海国际集团把国资委原来旗下的锦江航运48%的股权注入了上港集团，这被外界称为上海国资运作“第一单”。

　　傅帆在采访中介绍，2015年年初，国际集团承接市国资委无偿划转的锦江航运部分股权。围绕上海港航产业链融合发展，在市平台投决会和市国资委的指导下，国际集团积极发挥国资运营平台作用，采用市场化定价和交易方式，推进锦江航运与上港集团纵向整合，顺利完成上海国资运作第一单，优化了国资布局结构，提升了市属重点国有企业的核心竞争力和市场影响力。

　　他指出，在这个过程中，国际集团主要开展了以下四方面工作：一是精心制定国有资本运营计划和具体工作方案，明确主要环节和时间节点，落实责任分工；二是公开选定第三方审计和资产评估机构，帮助中介机构按计划完成评估审计工作；三是与上港集团和锦江航运的其他股东加强沟通，达成股权转让协议，并保障划入企业平稳过渡；四是严格履行企业内部决策、信息披露和国资报备审批等法定程序，确保依法、公开、透明、规范。

　　“锦江航运项目完成后，国际集团将运营专项收益全部上缴市财政，并补充进入上海市级养老基金，用于社会保障，有力提升了国资收益对全市国民经济和社会发展二次分配的贡献。”傅帆说。

　　官方数据统计显示，截至去年底，两大国资流动平台已经拥有股权价值800亿元，盘活存量资金约200亿元。

　　“在这轮改革中，上海率先改组并明确国有资产投资运营平台的架构设置，并在全国范围内最先开始探索国有资本投资运营平台的运作，上海国企改革围绕着提高资本化程度来推进，借助资本市场推进国企改革，这一点很值得关注，因为这对国有资产的保值增值大有裨益。”祝波善分析称。

　　中国企业改革与发展研究会副会长李锦对界面新闻称，类似国盛和国际集团这样的国资运营平台，未来可通过国有股权的进退流动、筹集资金投入新兴产业等方式，完成国有资本布局调整的目标，增强国有资本的张力和影响力。

　　他进一步指出，在中国国企改革由“管资产向管资本”转变的背景下，国资运营平台以市场化原则放大国有资本的作用将进一步显现，以资本运营促进国有企业布局调整、优化的基金不在少数，可以预计下一步各个省份也都会拿出动作来，而国盛和国际集团提供了模范作用。

　　混改红利不断释放

　　近年来，上海还在混合所有制改革上持续发力。

　　2014年7月，上海市发布《关于推进本市国有企业积极发展混合所有制经济的若干意见（试行）》，进一步明确了推进混合所有制经济的要求与目标、形式与途径。《意见》提出，要求经过3-5年的持续推进，基本完成国有企业公司制改革，除国家政策明确必须保持国有独资外，其余企业实现股权多元化，发展混合所有制经济。

　　2014年和2015年，上海在国企混改方面展开了一系列动作，其中包括东浩集团与兰生集团的重组；绿地控股借壳金丰投资实现整体上市、华谊集团通过将资产注入上市公司双钱股份等案例。

　　2016年3月9日，上海《国有企业混合所有制改制操作指引》正式出炉，从操作角度对之前发布的若干意见进行了细化和进一步落地。

　　具体来说，上海推进混改有三条路径，一是推进国有企业整体上市和核心资产上市，这也是这轮国资国企改革在推行混改过程中最主要的路径。二是开放性市场化重组联合，就是引入社会资本参与改革。三是实行混合所有制员工持股的试点。

　　祝波善在采访中强调，十八届三中全会后的几年上海在混改方面不断释放“红利”，但上海的混合所有制改革仍需深化，尤其在分类改革大背景下，对于一些市场化竞争程度强的企业应该通过切实的混合所有制改革。

　　“不彻底的混改会对国企改革起到相反的作用”，祝波善进一步指出， 切实的混改要求国有企业摒弃老旧的企业管理体系，建立新的公司治理体系，还需要将引进的非公有制资本与公有制资本进行有效嫁接。

　　在推进混改的同时，员工持股也提上日程。2017年的上海国资工作会议提出，要稳妥推进5-10家符合条件的混合所有制企业试点员工持股。

　　“员工持股是混合所有制改革的一个重要形式和突破口，可以很好地调动员工积极性，但在执行时又要强调 ‘红线’意识，加强监管以防止国有资产的流失。”李锦说。

　　国企改革专家、中国企业改革与发展研究会副会长周放生在接受界面新闻采访时称，员工持股并不是指人人持股、平均持股，而是以经管和科技骨干为主的核心员工持股。周放生表示，通过股权分红的改革，科技人员可以分享自己创造的成果和价值，可以从根本上调动科技人员的创新积极性。

　　在上港集团、上汽集团、上海建工等大型国企中进行试点后，2017年6月，上海市国资委官网发布《关于本市地方国有控股混合所有制企业开展第一批员工持股试点的通知》，公布了包括上海电气国轩新能源科技有限公司、上海齐程网络科技有限公司、上海久事智慧体育有限公司、上海新金桥环保有限公司四家企业在内的试点名单，这四家均为新经济领域的企业。

　　来自上海市国资委的数据显示，截至2017年底，上海国企中员工持股企业累计已达338家。混合所有制企业总户数占市国资委直接监管企业比例为68.5%，资产总额占比达86.4%，营业收入占88.9%，净利润占93.4%，已经成为上海国企中最有活力、最有实力、最有发展潜力的部分。

　　祝波善指出，由于上海国企下属子公司众多，员工持股仍有很大的空间，在持股比例和开放领域方面，力度和步子可以再大一点。

　　继续做改革“领头羊”

　　目前，上海正在加快建设国际金融、贸易和科创中心步伐，国资在其中或将扮演关键角色。

　　2017年11月，上海市国资委宣布，下一步上海将加快地方国企与央企，以及系统企业之间的战略重组，未来五年上海地方国有企业每年将计划增量投资8000亿元左右，重点布局战略性新兴产业等领域。

　　“创新引领”已经成为上海国企改革中的“亮点”。上海市国资委称，上海接下来将加大国资收益对企业科技创新、转型升级的支持力度，完善“视同利润和单列”政策，以及企业科技成果转化收益分配。在社会创新服务机制方面，上海将以功能类和公共服务类企业为重点，打造创新创业、城市更新平台，聚焦产业功能、生态功能、制度创新功能。

　　去年12月29日，由上海国盛（集团）有限公司（下称“国盛集团”）牵头发起设立的“上海国企改革发展股权投资基金”及其管理公司“上海国盛资本管理有限公司”揭牌，共计15家出资单位在揭牌仪式上签署了基金认购意向备忘录。

　　据了解，此次由国盛集团牵头组建的“上海国企改革发展股权投资基金”总规模估计达500亿元，首期募资颇为顺利，达到200亿元。具体投资方向包括新材料、生态环保、大健康等战略新兴产业和领域。

　　专家认为，此举有助于国资运营平台以市场化原则放大国有资本的引导作用，是统筹运作国有资本以及社会资本的创新举措。

　　今年7月，上海市国资委出台《关于本市国有企业全力打响上海“四大品牌”的实施方案（2018-2020）》。方案提出，通过三年努力，形成10家以上具有国际竞争力的企业，打响300个有较强市场影响力品牌。将加快混合所有制改革，优先推进品牌企业整体上市和核心资产上市，鼓励具有一定品牌影响力的国有控股上市公司引入战略投资者实施“二次混改”。

　　专家指出，上海因为其特殊地位，未来将在国企改革上起到“探路者”和“领头羊”的作用。

　　祝波善对界面新闻说，目前国内很多地方国企改革都在积极探索，但也遭遇到一些困境，主要是推进改革的动力普遍不足，国家颁布的促进国企改革的相关政策法规落实情况并不理想。

　　“在这个过程中，上海应该继续在政策方面、改革氛围方面大胆尝试、创新，发挥领头羊的示范、引领作用，在国企混合所有制改革、治理体系改革、市场化经营机制改革、优化激励体系改革等方面做出新的探索与实践。” 祝波善说。

　　曾担任上海市国资委党委书记的金兴明此前公开表示，到2020年，上海国资国企改革创新将在重要领域和关键环节取得突破，国企竞争实力更加突出、国资布局结构更趋合理、国资监管体制更为完善、国有经济整体更快发展，全面实现“上海国资国企改革20条”目标任务，为加快建设社会主义现代化国际大都市做出新的更大的贡献。

责任编辑：鲍一凡