财税思想史 不能把降低社保费率简单地看作基金流失

　　财税思想史 不能把降低社保费率简单地看作基金流失

　　梁发芾

　　袁媛 有媒体报道说，企业职工基本养老保险建立初期，全国各省大体确定了企业缴费比例为20%左右。不过，就在2008年和2009年，浙江和广东政府分别做出了降低全省基本养老保险企业缴费比例的决定，很早就开始自主执行14%或低于14%的企业缴费标准。

　　对此问题，媒体引用武汉科技大学金融证券研究所所长董登新的话说，“这使得粤浙两省企业的社保缴费负担至少比其他省份企业要减轻6个百分点，这很显然是地区之间的制度不公平，也是企业负担的不公平。”董登新表示，更为糟糕的是，巨大的缴费差异意味着，广东和浙江两省拿养老保险降费的好处来替代税收优惠，作为本地企业的激励或奖励政策，这势必造成广东和浙江两省企业职工基本养老保险基金的“隐形”流失，对“全国统筹”将带来明显的负面影响，其他省份有可能“效仿”跟进，从而导致制度套利、基金流失。

　　董登新此番论述，笔者并不赞同。

　　中国的以养老保险为重点的社保费率，从世界范围看也是相当高的。但实际上，养老保险费率全国并不统一，各省存在非常大的差别，这种差别大到足以让人咋舌的程度。学者韩克庆在《养老保险全国统筹的制度障碍与政策路径》一文引用国家统计局的数据表明，2016年全国养老保险费平均费率是18.26%，但越是经济欠发达地区，缴费率反而越高，如四川30.19%、甘肃28.50%、山西26.37%、辽宁26.18%、云南25.26%。相反，越是经济发达的地区，缴费率反而越低,如广东的缴费率只有7.95%，福建13.50%、北京14.40%、江苏14.96%（详见《社会发展研究》2018年第2期）。不同省份的养老保险费率相差很大，最高与最低之间相差数倍。诚如董登新所说，一些省份由于降低养老保险费率，在全国的竞争中处于有利地位。那么，怎么解决这种费率不同带来的不公平竞争，或者说，怎么防止这种低费率带来的制度套利行为呢？显然，最简单的办法就是将全国的养老保险费率统一起来，比如，要么将广东和浙江的养老保险费率提高到全国平均的20%，要么将全国各地的费率降低到比如14%。这样，全国的费率统一了，竞争公平了，制度套利的空子也被堵住了。

　　要让已经实行了十年低费率的广东和浙江重新将费率提高到20%，我估计这是肯定行不通的。且不说地方政府不愿出尔反尔失信于民，企业也不愿意凭空增加负担，就是这两个省份的养老金支付也没有这样的现实需要。在全国有些地方养老基金已经出现收不抵支的危局情况下，广东与浙江两省在基金结余规模位列全国前列。2016年广东养老基金累计结余最高，达7258亿元，同年浙江的结余是3293.5亿元。如此之高的结余，没有任何支付压力，他们有什么必要，将养老保险的费率提高到20%呢？显然，让低费率的省份提高费率以实现与全国的费率统一，是不可能也是不必要的。事实上，这些地方的养老金结余之多，与这些地方养老保险费率之低，或许还有相当的关系呢。正是因为费率低，所以经济有活力，缴费的基数变得更大，虽然费率低，却有更多的收入。低费率促进经济发展，经济发展带来更多收入，这样就形成良性循环：越富的地方养老保险费率越低而养老保险收入反而越多，而收入越多则更有可能实行低费率。

　　那么，让费率较高的地区，将费率降下来，比如降到14%左右，有没有可能呢？

　　如果降到14%，全国普遍实行14%的费率，显然会使全国各地的企业，获得更为公平的竞争环境。目前我国社保费率太高，企业负担太重，降低社保费率的呼声很强，而社保费最大的一块就是养老保险费。所以，所谓降低社保费率，主要就是降低养老保险费率。目前企业负担的名义费率，大致是20%左右，业界的意见认为，如果降低一两个百分点，对于企业来说，没有实际意义。要真正能够起到作用，养老保险费率降低五六个百分点是比较合适的，也就是降低到15%或14%。而另外，一些地方的养老保险费率也只是名义费率，不少企业并未严格按照名义费率缴纳。所以，将20%左右的名义费率降到14%左右，造成的直接收入损失或许并不像想象的那么大。另一方面，由于降低费率，减轻企业负担，增强经济活力，从降低费率损失的收入，可以从扩大基数中得到一定的补偿。所以，董登新担忧的其他省份有可能“效仿”跟进广东与浙江大幅降低费率，从而导致制度套利、基金流失，恐怕是不必要的担忧。事实上，在国家已经拟议通过较大幅度降低社保费率减轻企业负担的大背景下，那些经济不发达、养老保险费率奇高的地方，“效仿”跟进广东与浙江把费率降下来，或许正是改革所必需。由此虽然看起来造成养老基金“流失”，但却是减轻企业负担的必由之路。

　　当然，目前实行养老保险高费率的地方，恰恰是养老保险金收入不如意、结余少、支付压力大的地方。如果大幅度降低费率，会不会造成养老保险收入大幅下降，无法应付支出的局面呢？这种情况也是很有可能发生的，是必须考虑到的。那么，对此怎么办呢？

　　一些论者提出应该尽快实行养老保险全国统筹，一旦统筹了，这些问题也就迎刃而解了。实际上，全国统筹问题远比想象的要复杂得多，远水难解近渴。全国统筹面临一系列难以克服的困难，如省级统筹尚未实现、地方间利益调整、参保人员待遇变化等，这些矛盾在短时间是无法克服的。最切实的办法，就是实行好养老保险基金中央调剂制度。让那些养老金收入很多，结余很多的省份，先拿出一定比例的资金交给中央，帮助支付困难的省份渡过难关。在此过程中，各地逐步实现和完善省内统筹，为最终实现全国统筹而创造条件。

责任编辑：张国帅