治理新挑战：网络平台企业舆论动员和操控能力很强

　　网络平台企业如何监管

　　从应急措施、法律法规、管理制度等多个层面加以调整，将监管落到实处。

　　文/《财经国家周刊》记者 敖祥菲

　　来源：财经国家周刊

　　今年以来，网约车平台滴滴接连发生多起乘客被害或权益受损事件。这些安全事件及其他相关案件和投诉，不仅有损企业信誉，也间接反映了新型网络平台型企业的监管难题。

　　接受采访的专家认为，从安全管理和责任监管角度看，当下相关部门可从应急措施、法律法规、管理制度等多个层面加以调整，将监管落到实处，进一步完善对网络平台企业的治理和监管。

　　治理新挑战

　　近年来，我国涌现出一大批为用户和第三方商家搭建平台的民营新型网络企业，通过赚取服务费和资本融资运作快速成长，既改变和促进了民众的生活和工作方式，也给行业发展及国家治理带来一些新的问题和挑战。

　　一是规模快速扩张，成为各行业领域的小巨头。以滴滴公司为例，通过近两年对“快的”和“优步中国”的兼并，市场份额如今已超过90%，引发垄断质疑。如滴滴顺风车业务，上线3年来注册车主超过3000万人，注册乘客超过1.6亿人，出行次数超10亿次。

　　此外，截至今年上半年，在第三方网络支付领域，支付宝和微信支付占据了94%的市场份额，在共享出行领域，摩拜和ofo的市场份额为92%，在互联网外卖领域，新美大和饿了么两家公司市场份额合计也超过九成，单家平台企业的用户规模和业务订单量均以亿计，远超行业里其他企业。

　　二是公共属性凸显，承担了大量政府“职能”。汕头大学国际互联网研究院院长方兴东说，网络平台都是企业化运营，集聚了数亿网民，掌握了平台内规则制定权，在事实上承担了日常网络监管、内容审查、违法信息阻止、用户信息保护以及各种服务规则的制定和实施。而且由于掌控大数据这根“社会治理杠杆”，一些网络平台企业还拥有了与政府“讨价还价”的筹码。

　　三是公关能力突出，在一定程度上能够影响公众舆论。网络平台企业本身有强大的媒体传播功能，具备很强的舆论动员和操控能力，有能力弱化甚至消除外界批评之声。

　　此外，互联网实验室高级分析师严峰认为，部分地方政府为网络巨头“落户”提供各种优惠资源和政策，强化了相关企业的“政府公信力”。据不完全统计，目前全国与阿里巴巴集团签署战略合作的省级行政单位超过25个、腾讯16个、百度4个，其中部分省市与单一企业有过多次战略合作，还有更多的地级市分别与它们签订了合作协议。

　　监管体系匹配难

　　网络平台企业既聚拢社会资源，又提供公共性质服务，但因业态创新快、企业意愿不高等原因，其在网络安全管理、安全生产方面的公共责任和举措难以跟上，而传统监管部门受自身机构设置和能力制约，能力与责任之间的不匹配，导致监管难题。

　　一是传统监管体系不适应新业态发展。网络平台企业是“一个平台、服务全国”，这与传统属地管理制度之间难以弥合。国家信息中心分享经济研究中心副主任于凤霞表示，以网约车管理为例，按规定网约车平台要获得全国300多个地级市的行政许可，若全国2000多个县级单位也要求办证，周期可能长达20多年，企业为规避矛盾，直接通过技术越过了这一“关口”。

　　原国家工商总局广告监督管理司副巡视员水志东表示，工商总局在制定《互联网广告管理暂行办法》时也遇到过类似困惑，网络平台企业是广告法上没有的主体，既不是广告主也不是广告经营者和发布者，新规章最后只能明确义务和责任，难以起到很好的监督管理作用。

　　二是传统监管部门往往“师出无名”。商业利益最大化是网络平台企业的最大诉求，因此对纯投入的公共安全保障措施积极性普遍不高。华东师范大学法学院副教授张伟表示，网络平台企业发挥的是类似中介角色，本身不提供产品或服务，若要求对平台上用户发布的所有信息和服务都尽到严格的审查责任，缺乏相应的行政条文约束。

　　中国人民公安大学教授王铼表示，网络平台企业拥有的技术使其掌控信息流、物流等很多数据，但目前没有明确的法规条文提出行政执法时平台是否有配合义务，在刑事和行政的衔接问题上还是空白。

　　三是协同治理和社会监督长期缺位。网络平台企业具备强大的舆论操控和政府公关能力，对行业协会、专业机构、社会舆论等第三方监督产生了负面影响。

　　方兴东表示，长此以往中小微企业难以获得平等的发展资源和公平的市场环境，第三方舆论难以发声。

　　创新监管举措

　　为防止网络平台膨胀失控，强化其安全责任意识，遏制恶性安全事件发生，受访专家认为，有必要尽快充实多方治理能力，落实相关监管措施。

　　一是监管思路要“全国一盘棋”。政府和社会鼓励创新时要保持审慎态度，从“全国一盘棋”出发强化监管，排除企业公关力量和社会舆论可能带来的负面影响。

　　专家认为，地方政府与相关企业合作，要避免为具体企业过分背书，宜着眼于公共利益或购买服务，通过利用大企业产品和服务优势向社会提供更便捷服务，多以中间桥梁的身份为中小企业提供成长平台。

　　二是尽快推出并落实常态化监管措施。有专家认为，可参考其他一些行业领域，考虑出台“网络平台安全管理条例”，明确网络新兴业态和平台企业的监管主体权利、责任、义务、安全生产和管理机制、应急响应机制等，从行政法规层面为各具体部门和地方制定各领域配套细则定大原则和大方向。

　　中国人民大学网络犯罪与安全研究中心秘书长谢君泽认为，可以将目前事后“约谈”改进为事中“约商”制度。目前网信部门和地方监管中常用的“约谈”措施是处罚性工作制度，可升级为“约商”，成为行政机关与网络平台共同“商议”网络安全管理措施、共同治理网络社会的基本制度。

　　三是建立协同监管和治理机制。中国农业大学信息与电气工程学院副教授李想等专家认为，当前“政府—平台”二元管理结构可改为“政府—第三方—平台”的三元治理结构，引导具有独立属性的第三方参与到平台治理中。

　　从国外实践看，行业协会在新业态发展过程中可以发挥重要作用，应给予更多关注和重视，由其组织开展行业情况调查，研究制定行业服务标准和业务规范，完善社会监督。

责任编辑：李彦丽