王富博：破产立案制度的反思与重构

编者按：

今年是企业破产法实施十周年，《人民司法》杂志2017年第19期刊发一组破产法专题稿件以为纪念，并对破产法实施之十年予以回顾和展望。该组文章共五篇，分别为：最高人民法院审判委员会专职委员杜万华撰写的《深入推进破产法律实施 积极补齐市场机制短板》;最高人民法院民二庭审判长王富博撰写的《破产立案制度的反思与重构》;中国人民大学破产法研究中心主任王欣新教授撰写的《管理人制度的发展与创新》;深圳市中级人民法院胡志光和白田甜、景晓晶合作撰写的《执行案件移送破产审查的路径规范》;北海海事法院张可心撰写的《外国破产程序在中国的承认与协助制度——基于韩进海运破产案的思考》。

如《人民司法》杂志编辑按语所言：这些文章的回顾并不是对破产法实施之历史事件简单地作年谱式的介绍，而是对法律实施中暴露出的各方面问题进行总结与分析;展望也不是简单地提出几个口号描述一下今后的愿景，而是对上述问题如何解决、对具体破产制度的发展提出在理论基础上具有可操作性的完善建议，是对司法实践具有指导、借鉴意义的去除了水份的“干货”。五篇文章研究论题与分析角度不同，都是充分运用破产法治思维，在认真总结司法实践经验的基础上，对破产法理论的创新发展。

以下为《破产立案制度的反思与重构》一文：

破产立案是破产案件进入司法程序的入口，破产立案制度是否完善、入口是否通畅，直接关系到人民法院受理破产案件的数量，关系到当事人破产申请权的保障，关系到破产法能否有效实施。如果破产申请在立案环节受阻，本应进入司法程序的破产案件被借故拒于人民法院的大门之外，则无论其他破产制度设计如何科学合理，均会陷于英雄无用武之地的窘境，破产法的价值和功能当然亦无法得以体现。因此，破产立案是破产审判中首要的、基础性环节，意义重大。然而，由于理论界和司法实务界对此问题探讨不多，破产法立案制度的规定不尽科学，加之影响破产立案的一些体制机制因素长期没有得到解决，导致审判实践中出现了饱受诟病的破产立案难问题。加强对破产立案制度的研究，分析其缺陷和不足，提出改革完善的措施与对策，是完善破产审判机制的需要，是破产法制发展的需要。在深化供给侧结构性改革，建立健全市场化、法治化的市场主体救治和退出机制的大背景下，这一问题尤具时代意义。

一、破产立案制度及其特点

(一)破产立案与受理

破产法并未对破产立案作出直接规定，而是对破产受理作出了规定。立案与受理是何关系?从民事诉讼法理上看，主流观点认为，受理是指人民法院对起诉进行审查，对符合起诉条件的案件予以立案的审判行为。立案即标志着人民法院对当事人的起诉予以受理，因此，立案与受理具有同一含义。从现行法律规定看，也肯定了上述主流观点。我国民事诉讼法第一百二十三条规定：“人民法院应当保障当事人依照法律规定享有的起诉权利。对符合本法第一百一十九条的起诉，必须受理。符合起诉条件的，应当在七日内立案，并通知当事人……。”根据上述规定，人民法院对于符合法定条件的起诉，处理结果就是受理和立案，二者虽然文字表述不同，但涵义一致，法律效果完全相同。由于破产法是民事诉讼法的特别法，民事诉讼中关于立案与受理关系的认识，对破产审判产生了宿命的影响，成为破产审判领域的普遍看法并用以指引实务。从这种意义上讲，破产法关于受理的规定就成了破产立案的规定，二者具有一致性。

(二)破产立案(受理)制度的特点

与民事诉讼立案制度相比，现行破产法规制下的破产立案(受理)制度具有以下特点：

1.立案审查由破产审判业务部门负责，审查期限较普通民事案件的立案审查期限长。自20世纪90年代末期人民法院推行立审分离改革以来，普通民事案件的立案审查便属于立案庭的职能范围。但与之不同的是，破产案件的立案审查却由破产审判业务部门负责。这种职能配置的主要原因在于：破产案件立案审查涉及的事项多、专业性强，由破产审判部门负责，有利于提高工作质量和效率。破产案件立案审查的内容一般包括：申请书的内容是否符合法律规定、申请人是否具备法定的破产申请权、债务人是否具备破产能力、破产申请是否向有管辖权的法院提出等。在债权人申请破产时，为查明债务人是否不能清偿到期债务，一般还需要审查债权合法存在的证据、债权发生的时间、性质、数额、有无担保、债权到期的证据以及债务人未完全清偿债务的证据等。在债务人自愿破产时，要对债务人是否具备破产原因进行审查，即需要审查债务人是否不能清偿到期债务并且资不抵债，或者不能清偿到期债务并且明显缺乏清偿能力。

因此，审查的范围通常还包括债务人企业的资产负债表等有关财务会计报表、负债情况说明、财产状况明细表、审计报告、资产评估报告等。在对破产重整申请进行立案审查时，除应审查债务人是否具备破产原因或者有明显丧失清偿能力的可能外，还要考虑债务人是否具有挽救的社会价值、经济价值以及挽救的可能性。上述事项繁多，往往超出了单纯的法律判断范畴，时常还要进行一定的商业价值判断，从而对法官的办案经验、法律知识、商业知识、社会阅历等提出了全面的要求。由破产审判业务部门负责审查，有利于发挥其专业特长，提高工作效率。破产立案审查的结果对债权人、债务人实体权益影响巨大，由破产审判法官进行实质审查判断，有利于保障审判质量。此外，在以往计划破产的时代，为了防止地方法院违规立案受理企业破产案件，使得部分不具备破产条件的企业进入破产程序，享受计划内破产的优惠政策，司法政策上也强调由审判业务部门负责审查把关。

由于破产立案审查具有上述事项繁琐、专业性强、影响重大等特点，因此，在审查期限上也较民事案件的立案审查期限更长。对于民事案件的立案审查期限，2015年5月1日施行的最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》第2条、第8条规定，凡是符合法律规定的起诉，人民法院应当当场予以登记立案;当场不能判定是否符合法律规定的，应当在收到起诉状之日起7日内决定是否立案。对于破产立案审查的期限，破产法第十条规定，债权人提出申请的，审查期限一般为22日;债务人申请破产等其他情形的，审查期限一般为15日;有特殊情况的，上述审查期限可以再延长15日。

2.立案审查时就要对申请的事实是否存在、理由是否成立作出实质判断。无论是民事诉讼程序中当事人的起诉，还是破产申请人提出的破产申请，实质都是行为人向法院提出的通过司法途径保护其权利的请求。该权利请求是否能够得到法院的支持，取决于行为人是否具有相应的事实基础和法律依据。没有事实基础和合法根据，无异于无源之水、无本之木，人民法院自无支持的道理。为了使人民法院能够正确判断当事人提出的权利请求是否应予以支持，无论是民事诉讼法还是破产法，均要求当事人提供相关证据对其主张加以证明。但在立案阶段，民事诉讼法和破产法对当事人提供的事实和理由要求并不相同。根据民事诉讼法第一百一十九条规定，在民事案件的立案审查阶段，法律仅要求当事人提供具体诉讼请求和事实、理由即可，至于该事实是否客观、理由是否充足，均不是人民法院立案受理的条件,而是立案后审理程序中需要进一步查明的问题，是人民法院是否支持原告的诉讼请求、原告是否能够最终胜诉的条件。在破产立案审查阶段，情况则完全不同。由于我国破产法对破产程序启动采取受理主义，一旦受理立案，破产程序即启动，将会发生一系列重大实体法律后果，因此，在人民法院受理立案之前，就需要对申请人主张启动破产程序的事实是否客观、理由是否充分进行实质审查，并基于该审查结果作出相应的裁定。只有申请人主张的事实客观存在、理由充分确凿，符合提起破产申请的条件，人民法院才能裁定受理立案;否则，即裁定不予受理，从而将破产申请拒绝于法院大门之外。这种制度设计，真可谓不破不立。

3.立案审查过程中当事人享有参与权和异议权，人民法院与债权人、债务人之间形成三方诉讼法律关系。根据民事诉讼法的规定，人民法院应当在民事案件立案之日起5日内向被告发送起诉状副本，被告收到起诉状副本时，严格意义上的民事诉讼程序才正式开始。此前的立案审查程序当事人无权参与，也就不享有在诉讼程序中才享有的各种诉讼权利。例如，被诉方无权提出自己的主张，不享有异议权、辩论权，也不能聘请律师代为提出主张和陈述。由于原、被告之间无法形成对抗，也就不能形成人民法院与原、被告三方之间的诉讼法律关系。因此，民事诉讼的立案审查属于诉讼程序开始前人民法院依职权实施的单方司法行为。破产立案审查则与之大相径庭。根据破产法第十条的规定，债权人提出破产申请的，人民法院应当自收到申请之日起5日内通知债务人，债务人有异议的，应当自收到人民法院的通知之日起7日内向人民法院提出。故此，债务人享有破产立案审查活动的参与权，并可以发表抗辩主张、提出异议，防止债务人在不具备破产原因的情况下被不当地拖入破产程序，因此，破产立案审查活动不同于民事诉讼中人民法院依职权实施的单方司法行为，而是人民法院与债权人、债务人三方之间的诉讼法律关系。

债务人自愿提出破产申请的情形下，在立案审查过程中债权人是否享有参与权和异议权?我国破产法对此未作规定。从比较法上看，一些国家的立法规定，债务人自愿申请破产清算的，司法并不进行严格的审查和干预，债权人自然更无参与审查和提出异议的必要性。例如美国破产法对债务人提出清算申请几乎没有实质方面的要求，无论债务人资产负债状况如何，也无论是否可以支付到期债务，它都可以提出清算申请。而且，债权人既无权反对债务人的清算申请，也无须对该申请作任何答辩。所以，只要债务人的申请符合法律规定的形式要求，申请本身即构成破产宣告。

我国主流学术观点认为，考虑到破产程序占用的司法资源、社会资源要比个别清偿程序更多，为节省资源、实践、费用等，破产立法应不允许未发生破产原因的债务人选择通过破产清算程序清偿债务。此种观点确有道理，可资赞同。既然在债务人自愿破产的情况下，人民法院仍应对债务人是否具备破产原因进行实质审查，而非完全敞开大门任其通行，那么允许债权人参与审查、提出异议和抗辩，对人民法院查清破产原因是否具备则具实益。况且，是否启动破产程序，往往也会直接影响债权人的利益，允许债权人提出异议和抗辩也是债权人维护自身合法权益的需要。综上，即便债务人自愿破产，在破产申请审查阶段亦应赋予债权人参与权和异议权。

4.破产立案对债权人、债务人会产生一系列重大的实体法律效果。民事案件立案后，一般只产生受诉法院取得案件管辖权、当事人分别取得原被告诉讼地位等程序法律效果，以及诉讼时效中断的实体法律效果，这对当事人的实体权益内容往往影响不大。但破产案件一旦立案，则会对债权人、债务人产生一系列重大的实体法律效果，严重影响债权实现的进程、方式以及债务人的经营活动和商业信誉等。概而言之，这些重大实体法律效果包括：有关债务人财产的执行程序应当中止，财产保全措施应当解除;未到期的债权加速到期，附利息的债权停止计息;债务人的经营管理人员丧失对企业的经营管理权，而由管理人全面接管债务人企业;禁止债务人对个别债权人进行清偿;债务人的债务人或财产持有人应当向管理人清偿债务或者交付财产;有关债务人的民事诉讼，只能向受理破产申请的人民法院提起;破产衍生诉讼由受理破产申请的法院专属管辖;管理人有权解除待履行合同等。

二、破产立案存在的主要问题及原因

(一)破产立案存在的主要问题

1.破产立案难，破产申请权缺乏保障。当今世界各国，对破产程序启动大多采取审慎的态度，一般都规定较为实质性的破产申请审查程序。在我国，破产案件立案难，是理论界和司法实务界的共识。破产案件立案难引起了一系列的连锁反应，对破产审判工作带来了极为不利的影响。破产立案条件严苛，立案门槛高，立案时间长，甚至有案不立，降低了企业通过破产程序寻求司法救济的积极性，使潜在的破产案件不能转变为现实的破产案件，减少了破产案件数量。从数据上看，2007年企业破产法实施以来至2015年，人民法院每年立案的破产案件数量均在2000至3000余件，而同期工商行政机关每年吊销、注销的企业数量则为70至80万户。2016年全国法院大力推进破产审判工作，加强包括破产立案制度在内的一系列制度建设，破产案件数量达到5665件，比2015年上升53.8%，但从总量上看，破产案件数量偏少的局面并没有根本扭转，社会主义市场主体救治和退出机制尚未真正建立，破产制度的价值和功能远未真正发挥。破产案件数量少还严重影响到人民法院的破产审判专业化建设。近年来，全国法院的民商事案件呈爆炸式增长，审判一线队伍吃紧，案多人少矛盾突出，这与破产案件数量徘徊甚至下降的趋势形成鲜明对比。在这种形势下，很多原本从事破产审判的法官被交流调配到民商事审判岗位，致使本就不充裕的破产审判人才进一步流失，破产法官人数明显减少，经验丰富、业务能力强的破产审判人才更是凤毛麟角。

2.立案审查程序不健全，操作方式五花八门，缺乏有效监督制约。由于破产法对破产审查环节规定得过于粗疏，如何审查规定不明确，审查方式、审查范围、审查程度等规定付之阙如，导致各地法院在立案审查时操作方式不一，影响了司法的统一性。例如，有的法院认为，立案审查是对破产原因的初步审查，是否真正存在破产原因而应受破产宣告，只能在法院立案受理破产案件后经过调查予以确定。有的则认为，立案审查是对破产原因的全面、实质性审查，而非初步审查，审查的结论即应明确破产原因是否存在。破产申请受理后人民法院的职能是推进破产程序，而非进一步查证破产原因是否存在。如在破产程序当中发现立案不当，可以作出纠错性质的驳回裁定，但这已不属于对破产原因的专门审查阶段。在审查方式上，有的法院对债务人的异议采用听证方式，由法院主动召集债权人、债务人等相关当事人参加，通过调查、举证、质证、辩论等，最终作出是否立案受理的裁定;有的法院则仅进行书面审查，不给当事人提供当面陈述辩论的机会。由于法律规定不明确，不同法院操作程序不同，因此易使当事人产生人民法院选择性司法的负面评判。

由于破产法没有将立案审查纳入规范、健全的程序之中，故此立案审查随意性较大，难以进行有效监督制约，立案审查阶段俨然成为破产审判程序中的一块“飞地”。这就为外界干涉破产程序启动、内部人员拖延立案或消极不立案等提供了契机。

(二)破产立案问题的成因

破产不仅是一个法律问题，而且是一个经济问题、社会问题。破产立案中反映出来的问题虽然表现在司法领域，但其背后的成因却很复杂，是体制机制、立法技术、认识观念等诸多因素共同作用的结果。

1.破产立案问题的外部体制原因。首先，破产案件的特殊性及人民法院调动资源能力的有限性，限制了很多案件正常进入破产程序。与其他各类案件不同的是，破产案件是在法院主导下，通过司法程序毕其功于一役，统筹解决涉及债务人的法律问题、经济问题、社会问题等各类问题。对于其中的法律问题，人民法院可以依靠自身力量加以解决，但对于解决其中涉及的经济问题、社会问题，由于调动资源能力的有限性，人民法院往往心有余而力不足。特别是在地方党委政府不支持破产的情况下，法院凭借一己之力，根本无法解决诸如职工安置、欠薪保障、维稳信访、无产可破案件中的管理人报酬、税收减免、企业注销、信用修复等后续问题。此时，由于担心立案后无法结案，使人民法院变成破产企业的“停尸房”，引发信访维稳考核等一系列麻烦，人民法院往往不敢立案。其次，人民法院在国家政治架构中的地位以及司法地方化的状况，决定了法院对相当一部分破产案件也不敢立。由于破产涉及地方的财政、税收、维稳等重要考核评价指标，一些地方党委、政府出于政绩考核的考虑，往往干预甚至阻扰企业特别是当地重点企业进入破产程序，有的甚至直接要求法院不得立案。在当前我国各地法院人、财、物主要依赖地方管理和保障，司法地方化的特征仍然比较突出的情况下，法院对此很难抗拒。应当说，在我国当前的特定历史时期，上述外部原因比人民法院内部原因对破产立案的消极影响更大，也更难以解决。

2.破产立案问题的内部审判机制原因。在人民法院内部，破产审判工作长期被边缘化，得不到足够重视和认同，加之绝大多数法院没有建立科学完善的破产案件考核评价机制，破产法官的付出往往得不到客观公正的评价认可，导致破产法官审理破产案件的积极性受挫，而这反过来又影响到受案，由此造成了恶性循环。人民法院的破产审判专业化程度不高、机构不健全，也是影响破产案件立案工作的重要因素。由于缺少专门的机构和人员，破产审判工作多由民商事法官兼任，在民商事案件数量激增、案多人少矛盾突出的情势下，审判人员应付日常民商事案件尚且力不从心，难以再抽出精力审理费时、费力的破产案件，这也导致破产审判人员对破产立案多持消极态度。

3.破产立案问题的立法原因。首先，破产法关于破产申请受理的规定抬高了立案门槛，是破产立案难的制度诱因。考察美、日、德、法等国家的破产法，均规定法院在审查破产原因是否具备之后，应作出破产程序是否开始的裁定。这是对申请人申请启动破产程序的主张所作的正面回应，符合法理和逻辑，但我国破产法第十条却规定，人民法院应作出是否受理的裁定。从目的解释、体系解释的角度看，此处的受理实为破产程序开始之义。但由于我国诉讼制度中受理与立案同义，故受理又意味着立案，受理条件与破产立案条件完全重合。这就使得破产立案的条件被人为抬高，从制度上催生了破产立案难问题。其次，破产法对于破产申请审查规定过于简单粗疏，审查方式、审查程度、审查内容等均不明确，必然带来立案审查的混乱和不统一，这也为人为干预阻碍破产立案创造了条件。

三、完善破产立案制度的意见与建议

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“改革法院案件受理制度，变立案审查制为立案登记制，对人民法院依法应该受理的案件，做到有案必立，有诉必理，保障当事人诉权。”2016年5月16日召开的中央财经领导小组第十三次会议明确要求人民法院研究解决破产立案难问题，因此，完善破产立案制度、解决破产立案难问题，不仅是破产审判工作发展的需要，更是人民法院应当承担的政治任务。对此，笔者不揣冒昧，提出如下意见和建议：

(一)加强府院联动机制建设，消除影响破产立案的外部因素，疏通破产案件出口，保障立案工作顺利开展

前已述及，破产立案问题出现在法院，主因在院外;案件入口不顺，源于出口不畅。因此，解决破产立案问题，不能就事论事，必须瞻前顾后。只有建立府院联动机制，充分发挥党委政府在处理破产事务中的职能作用，使其到位而不越位，确保破产程序中涉及的经济问题、社会问题得到妥善解决，才能打通破产案件的出口，消除人民法院受理破产案件的后顾之忧，从根本上解决破产立案难问题。由于破产事务的处理涉及工信、工商、税务、财政、发改委等众多政府部门，为加强与各部门的沟通协调，理清政府职能，提高处理破产事务的效率和效果，推动破产法实施，在中央层面成立专门的破产管理局确有必要性和合理性。但因新设机构程序繁琐，时日漫长，非一时之功，仅能作为远景规划。在远水不解近渴的情况下，由各级法院主动作为，积极与政府部门沟通协调，推动建立府院联动机制就显得尤为重要和必要。在这方面，浙江法院已经取得了可喜的进展。2016年11月4日，浙江省高级人民法院与浙江省促进企业兼并重组工作部门联席会议办公室、浙江省经济和信息化委员会联合出台《关于成立省级“僵尸企业”处置府院联动机制的通知》(浙并购办【2016】8号)，正式建立省级僵尸企业处置府院联动机制，并明确了府院联动机制的主要职责，以及20个成员部门和单位的职责分工，标志着浙江僵尸企业处置和破产审判省级府院联动机制进入了实质化运作和深入推进阶段。浙江的经验值得其他省份借鉴推广。

(二)将破产申请审查从立案环节中分离出来，建立破产审判的立、审、破三流程机制

从流程上看，我国传统的破产审判流程可以分为破产程序开始前的立案阶段和破产程序开始后的推进阶段。在这种破产审判程序中，债务人是否具备破产原因是人民法院裁定应否受理的依据;对债务人是否不能清偿到期债务、是否具备破产原因的审查也就成了立案前的中心任务。这导致破产立案条件严苛，立案门槛高，破产立案难。为克服这一弊端，必须将破产原因的审查活动从立案环节剥离出去单列，降低立案标准，从而建立破产审判的立、审、破三流程机制。

将破产申请审查程序从立案流程中分离出来单列，是解决破产立案难的制度瓶颈、保障破产申请权的“牛鼻子”，意义重大。破产申请审查行为与破产立案和破产程序开始后的非讼司法行为有所不同，程序也应有所区别，单列具有可行性。破产申请人的申请中蕴含了由人民法院对债务人具备破产原因进行确认的诉请，这也是其申请债务人破产的前提。人民法院要对申请人的此种主张是否成立作出裁判，就必然涉及对债务人的财产状况、债权债务关系、偿债能力等的查证认定，在此基础上进而对债务人是否具备破产原因作出判断。由于这种审查和裁判关涉债权人、债务人的利益，法律应赋予债权人、债务人参与权和异议权，使双方可以通过举证、质证、抗辩表达见解。而人民法院的任务则是通过贯彻平等、公开、辩论、处分等民事诉讼原则，解决双方之间的争议，从而对债务人是否具备破产原因作出裁定。这使得破产申请审查中人民法院、债权人、债务人之间的法律关系具备了民事诉讼法律关系的特征，应适用民事诉讼程序加以规范保障。而破产程序属于非讼程序，显然不适于此。因此，破产审查程序无法为破产程序所吸收和合并，确有与立案、破产程序分列单立的必要性。2016年7月6日，最高人民法院下发了《关于调整强制清算与破产案件类型划分的通知》(法〔2016〕237号)，其中已将破产申请审查案件单独作为一类案件类型。自此，破产申请审查程序从立案环节中分离出来单列便具有了配套的案件类型基础。

破产审判的立、审、破三流程机制建立以后，立案的标准相应简化，立案门槛降低，这就为改革破产立案方式、充分保障当事人的破产申请权奠定了坚实基础。

(三)改革破产立案方式，变立案审查制为立案登记制

2015年5月1日起，民事起诉、行政起诉和刑事自诉等诉讼案件的立案体制由过去的立案审查制改为立案登记制，但最高人民法院《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》和《关于人民法院登记立案问题的规定》对破产案件是否实行立案登记制均未明确，理论和实务界存在不同认识。反对破产案件实行立案登记制的意见认为，破产案件一旦立案，即意味着破产程序的启动，将产生一系列对当事人权益具有重大影响的后果，因此破产案件不宜实行立案登记制。在破产审判流程分为立、破两阶段，破产立案即意味着破产程序开始的情形下，这种主张和担心不无道理。但在破产审判流程由立、破两阶段转变为立、审、破三阶段后，这种担心已无必要，因为在立、审、破三流程机制中，破产立案后，启动的是破产申请审查程序，经审查认定破产原因具备后才能开始破产程序。因此，在三流程机制中，经立案程序所立的案件是破产申请审查案件，而非破产清算、重整和和解案件;立案的法律效果仅表明破产申请具备形式要件，可以进入司法程序以审查破产原因是否具备、破产程序应否启动。由于破产审判流程的变更，导致立案的标准、审查的内容、立案的法律效果等与以往相比均有所变化，已经具备了实行立案登记制的条件。

需要明确的是，实行立案登记制以后，并非只要申请人提出破产申请，人民法院就一概登记立案，立案登记制下，人民法院仍应进行一定的审查活动。是否进行审查，不是区分立案审查制与立案登记制的标准，立案审查制与立案登记制的根本区别在于立案阶段所要审查的内容、范围以及审查形式不同。实行立案登记制以后，立案审查采形式审查方式，而之前则采实质审查。立案登记制后，法院立案审查的范围限于：申请书是否符合法律规定、是否具有相关的证据、债务人是否具备主体资格、是否属于受申请法院管辖。上述内容均符合的，人民法院即应登记立案。债务人是否具备破产原因不属于立案审查的范围，而属于立案后破产申请审查阶段需要审理的内容。破产申请经登记立案后，人民法院应根据最高人民法院《关于调整强制清算与破产案件类型划分的通知》(法〔2016〕237号)的规定，以“破申”作为案件类型代字编制案号，及时将所立的破产申请审查案件移送破产审判业务部门进行审理，由破产审判业务部门裁定是否具备破产原因、破产程序是否启动。

按上述审判流程，破产立案程序将大为简化，立案标准明显降低，申请人的破产申请权将会得到充分保障。但不可忽视的是，案件数量将会增加，破产审判业务部门和破产法官的办案压力也会增大。有业内人士对此深感忧虑，认为 立案登记制下，虽然法院适当的审查依然存在，但案件的准入门槛毕竟已经降低，过去很多如非法集资、企业破产等按照法律本该受理但因涉及面较大、可能影响社会稳定而被法院不予立案的情形势必会得到重点清理，放行这些案件进入法院尊重并满足了当事人的诉权，确实有巨大进步意义，但由于过去制约司法权运行的诸多内外因素并未及时化解，并不排除立案环节的绿灯会演变成审判执行阶段的不堪承受之重，届时此类案件如何消化势必令人担忧。应该说，这种担忧不无道理，也绝非耸人听闻，在法院系统很有代表性。

但我们不能因为存在风险和困难就因循守旧，裹足不前，拒绝变革。过去那种靠人为设置障碍、抬高立案门槛、限制破产申请权行使、纵容僵尸企业苟活的做法，已经完全不符合中央深化供给侧结构性改革、清理僵尸企业对法院工作提出的要求，不符合建立和完善社会主义市场主体退出机制的要求，继续沿用只会掩盖矛盾和问题，错失有利时机，妨碍破产审判事业发展。如果人民法院能以立案登记制改革为突破口，抓住供给侧结构性改革、清理僵尸企业的有利时机，积极作为，主动加强与党政部门的沟通协调，推动影响破产审判工作的内外问题得到统筹解决，破产审判工作就一定会化茧成蝶，进入市场化、法治化的健康发展轨道。

(四)修改破产法有关受理的规定，在法律制度层面上清除破产立案问题滋生的土壤

从法律制度层面上看，破产立案问题的产生与破产法关于受理的规定密切相关。由于破产受理具有破产立案和破产程序开始的双重含义，致使二者形成捆绑和同步关系，立案标准与破产程序开始的条件重合，造成立案难、审查乱等现象。为此，建议下一步修法时，应对现行破产法中关于受理的规定作出修改，以破产程序开始取而代之，从而在立法上消除破产立案问题产生的法律制度根源，确保破产立案工作顺利开展。(作者系最高人民法院民二庭审判长)

第一财经转载自《人民司法》杂志