特大型城市规模将被严控

　　李乐

　　 在中国国家主席习近平提出“留住APEC蓝”的希望之后，包括环境、工业在内的多项公共政策均已指向空气质量和污染排放控制。如今，这一公共政策的取向，也已经向土地管理领域延伸。

　　 作为全国土地管理工作的主管部门，国土资源部已经基本确定在城市建设用地布局调整的过程中，增加资源环境承载力评价事项。并以此为基础，对城市建设用地的布局调整进行审核，超出所在地资源环境承载力的建设用地布局调整，将依法依规不予批准。

　　 这项审批标准调整可能带来的直接影响是包括北京、上海、广州、深圳在内的特大型和大型城市规模和建设用地规模将受到严格限制甚至削减。而几乎就在此项政策的同时，北京市常务副市长李士祥已经公开表示，北京将论证机动车单双号行驶常态化。

　　承载力评价

　　 “目前部里面正在做土地利用规划的调整和完善工作，其中涉及到建设用地的布局调整，在这项工作的过程中，部领导明确提出了在建设用地布局调整的过程中，要以资源环境承载力评价为基础。”11月27日上午，国土资源部一位不愿具名官员向《中国经营报》记者证实。

　　 所谓资源环境承载力评价，是综合特定空间内的水源、自然资源、能源供应、人口条件等必要因素，对城市或区域的承载能力进行的系统性评价。在此之前，四川汶川地震后的重建规划等，都引入了资源环境承载力评价作为“前置”条件。

　　 目前，国土资源部正在进行土地利用规划的调整和完善工作。现行《土地利用总体规划》系2006年前后由国务院审议通过后付诸实施。由于中国内地实施“最严格的耕地保护制度”。所以土地利用总体规划事实上成为产业布局规划和城市总体规划的制定依据。

　　 为了适应地方经济、社会发展的总体需要，国土资源部于2014年6月前后，开始着手对现行《土地利用总体规划》进行调整。其中即包括对建设用地布局进行一定程度的调整，这一调整一般由地方政府提出申请，由国土资源部进行审批。

　　 “之前对于建设用地布局的调整，主要的审核标准是新增建设用地转用指标，及其所在地的指标使用情况；占补平衡的落实和执行情况；土地利用规划与城市发展总体规划和产业布局规划之间的协调关系等，但现在，除了这些，还要加入环境资源承载力评价作为前置条件。”一位接近国土资源部的权威人士告诉记者。

　　 由于环境资源承载力评价为前置条件，因此，如果需要调整的建设用地布局超出了所在地的环境资源承受能力，国土资源部可以不批准地方政府提出的建设用地布局调整申请。

　　实施程序未定

　　 多位接近国土资源部的权威人士向本报记者证实，国土资源部已经设立了国土资源部资源环境承载力评价重点实验室，为未来可能进行的资源环境承载力评价提供技术支持。但是，具体的资源环境承载力评价的工作流程，尚未确定。

　　 “现在只是王世元副部长明确提出了这一要求，但是，具体的评价工作由谁实施，如何实施，现在还没有确定性的结论。比如，由谁进行资源环境承载力的评价，是国土资源部还是地方国土资源行政主管部门，现在都还没有确定性的说法，这项工作正在进行中。”前述接近国土资源部的权威人士称。

　　 国土资源部党组成员、副部长王世元在近期一次内部会议上明确提出要求，要做好土地利用总体规划中期评估，为规划调整完善打下坚实基础，同时要开展国土资源环境承载力潜力评价研究。

　　 目前，国土资源部环境资源承载力研究实验室下设战略与决策支持部、资源承载力评价部、环境承载力评价部、资源与环境规划部、国土资源标准化部5个部门，固定研究人员44人，其中具有博士学位的25人；正高级职称12人，副高级职称25人。

　　 截止到2014年6月，该实验室重点开展了《资源环境承载力监测预警机制研究》《我国矿产资源可持续发展矿产资源战略研究》《资源环境承载力综合评价技术与方法研究》《海洋资源承载力评价开放集成研究》；开展了《资源环境承载力监测预警技术集成与示范》预研究等，这些都将成为未来资源环境承载评价技术模型的基础。

　　 “现在的工作主要要解决两方面的问题，一是评价体系总体的科学性问题，二是如何使评价工作具有约束力，尤其是在由地方国土资源主管部门或下属单位对本地建设用地布局调整进行环境资源承载力评价时，如何进行约束的问题。”前述接近国土资源部的权威人士称。

　　严控大型城市规模

　　 “虽然一些技术性的推进细节正在探讨过程中，但是严格控制大城市、特大城市规模这一点，已经十分明确了。”前述国土资源部官员称，包括北京、上海、广州、深圳在内的特大型城市、大型城市，其城市规模都不可能无限制的扩张下去。

　　 实际上，在土地利用总体规划修编过程中，国土资源部副部长王世元明确提出，按照布局基本稳定、数量不减少、质量有提高的要求，对现有基本农田保护任务和空间布局只能作适当调整，建设用地布局调整要以资源环境承载力评价为基础，严控特大城市、大城市和城市新区无序扩张。

　　 记者了解到，国土资源部已成立土地规划调整完善工作领导小组及专门工作组，同时，国土资源部还提出，要求各地也要成立专门的工作班子，确保人员和经费到位，抓紧落实规划调整，完善各项任务。而这其中，即包括环境资源承载力评价的有关工作。

　　 “从人口、水资源、环境资源的承载力上看，我国一大批大型、特大型城市已经远远超出了其正常的城市承载力，但是，由于发展冲动的存在，仍出现了无限制扩张城市规模的现象，这种扩张实际上是以土地为基础的，所以，通过评价前置的手段，管住土地这个闸门，就可以在相当大的程度上，控制住城市规模的无序扩张。”一位参与资源环境承载力评价前期论证的专家告诉记者。

　　 在此之前，国土部规划司司长董祚继公开表示，将重点压减东部地区省份的新增建设用地规模。

　　 “比如上海市新一轮城市总体规划修编，就明确提出做减量规划；北京正在做的首都总体规划修编也提出减量规划的新思路要求；深圳等城市近年来用地供应早已是以存量用地为主，深圳最后划定的生态保护红线一共只有四五十平方公里的用地空间。”他说。