土改方案中农地流转仍被严格限制在农村集体内部

　　本报记者 李书娜报道

　　“我们村现在有1/3的土地都闲置着，许多人家在耕地上种常年不管的杨树、桃树之类的。”

　　说这话的人叫做张遂山，他是河南省平顶山市叶寨村的一名村民。张遂山告诉《中国产经新闻》记者，像叶寨村这样大量农地闲置的情况并不在少数，“周围几个村庄和我们一样。现在种地一年挣的钱还没有在外面打工一个月挣得多，谁还种地。”

　　这并非个例。近年来，大量农民工进城造成农村土地闲置抛荒，同时，城市土地开发已相对饱和。

　　就此，中国将启动新一轮土地制度改革，旨在解决城乡二元土地市场。近日，由国土资源部、农业部等多部委参与制定的土地改革总体方案已成形并提交审议，很有可能在12月份召开的中央农村经济工作会议上正式推出，并在2015年安排试点。

　　权威人士指出，土地节约集约利用和农地入市将成为此次土地改革的重点。

　　土地节约集约利用近几年已在国土资源部的牵头下做了许多工作，而农地入市却因涉及面广，仍然没有实质性的措施，因此，本次土地改革方案中关于农地入市的改革措施备受关注。

　　据悉，在本次制定的土地改革方案中，农地入市改革主要涉及集体经营性建设用地入市和农村宅基地两方面的内容。在符合规划和用途管制的前提下，农村集体经营性建设用地的征地程序或将缩减。农村宅基地制度改革也将有新内容，但城市人口赴农村购买“小产权房”仍然得不到承认。

　　艰难的土地流转

　　30多年前，家庭联产承包责任制让中国亿万农民有了土地的使用权，为整个农村经济的繁荣发挥了巨大的作用。但时至今日，这种过于零碎的土地经营模式已不能适用现代农业的发展。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保全能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”“扶持发展规模化、专业化、现代化经营。”

　　9月29日，在中央全面深化改革领导小组第五次会议上，中国国家主席、全面深化改革领导小组组长习近平在讲话中指出，要在坚持农村土地集体所有的前提下，促使承包权和经营权分离，形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。

　　家庭联产承包责任制，使土地的所有权归集体所有，赋予农民土地经营权，但却禁止土地经营权出让或转租。这将几亿农民束缚在土地上。随着大量农民工进城，造成大量土地抛荒。因此，允许经营权流转则成了发展规模化农业必须解决的政策问题。

　　以所有权、承包权、经营权三权分置，促进经营权流转成了本次土地改革的主要目标，也是此次土改的重大突破。据了解，新版《土地管理法》和《土地承包法》将于12月浮出水面，而修法的总方向即为土地所有权、承包权和经营权的“三权分立”。

　　2013年开始，国土资源部在浙江、安徽等8个地级市开展农村集体土地流转试点，允许农户将土地经营权以出让、转租的形式流转给其他农户。从相关报道中了解，土地经营权流转的确促进了土地的规模化以及集约化利用，因此，据有关人士透露，此次“新土改”将会扩大试点范围。

　　“土地流转让农民工能安心打工，让愿意种地的人能实现大规模专业化经营。这是发展现代农业的关键一步。”河南农业大学国际教育学院经济学教授刘旗在接受《中国产经新闻》记者采访时表示。

　　土地流转将会带来巨大的利益。刘旗认为，农民将土地承包经营权入股，组建土地股份合作社，不仅有利于农业的规模化经营，同时也能使农民获得财产性收入。有专家预测，随着城镇化的推进，每年将会有6000万亩左右的土地需要流转，如果全部实现，将会给农民带来2万亿元的财产性收入。

　　此外，农民如果拥有土地经营权的抵押和担保全能，将能通过土地抵押获得银行信贷的支持，促进农村金融市场的发展。

　　土地流转对增加农民收入，重新激发农村市场有巨大推动作用。但在记者采访中，一些村民也表示了担忧。“土地流转对在外打工的人来说，当然是又多了一份收入，但对于一些老人、妇女等没有一技之长的村民来说，失去了土地后获得的补贴不足以满足日常开销，反而是加重了生活压力。”张遂山说。

　　而中国人对土地在情感上的天然依赖感也增加了土地流转的难度。“自古以来，土地对于中国人来说就是生命，有了地才有归属感、安全感，情感上的依赖很难强制割舍。”刘旗说。

　　在中央全面深化改革领导小组第五次会议上，习近平强调，要尊重农民意愿，坚持依法自愿有偿流转土地经营权，不能搞强迫命令，不能搞行政瞎指挥。

　　审慎的农地入市

　　对土地天然的依赖感增加了土地流转的难度，而在土地流转试点地区出现的一些问题也让政府对农地入市采取审慎的态度。

　　2014年9月底，中央审核了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，其中对工商资本入村开了口子。《意见》规定，工商企业可以适度租赁土地发展良种种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖、开发农村“四荒”资源等现代种养业。而在一些地区的实施过程中却变了味儿。

　　在先行试点的地区中，安徽省凤阳县小岗村——这个在30多年前土地制度改革的先行地，实行的就是“资本入村”的模式。将土地集中后转包、转租招商引资。但据相关媒体报道，工商资本大举进入带来新气象的同时也出现了不少新问题，如企业经营的土地出现大面积抛荒与闲置，行政力量过多介入致使流转中部分农民权益受损等。而根据公开报道，除凤阳县，在贵州下辖某地也出现过类似情况。

　　土改试点中出现的一些问题不得不让政府采取谨慎的态度。有权威人士表示，此次土改方案中，农地入市仅指集体经营性建设用地中的乡镇企业用地以及公益性事业用地，对于农村宅基地进入市场仍采取先试点，探索推进农民住房财产权抵押、担保、转让，对于能有效缓解城市商品房压力的“小产权房”仍然不被承认。而对于非经营性建设用地也非常保守。2013年中央“一号文件”曾明确指出，“农村集体非经营性建设用地不得进入市场。”此次土地改革方案中农地流转仍然被严格限制在农村集体内部。

　　“土地制度改革牵一发而动全身，尤其是涉及到农地入市的改革，政府采取审慎态度，试点推进也是为了降低风险。”中国社会科学院农村发展研究所副研究员檀学文在接受《中国产经新闻》记者采访时表示。

　　此外，檀学文认为，尽管农村集体建设用地入市流转可以大大缓解城市住宅用地的短缺矛盾，但由于农村宅基地供给量过大，一旦放开，对中国的房地产市场或金融市场而言，都可能增加其危险系数。

　　中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在谈到“新土改”时曾明确指出，土地改革有3条底线不能突破：第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

　　据了解，在此次土地改革方案制定时，国土资源部要求，土地制度改革必须坚持农村土地集体所有、坚守耕地保护红线、维护农民权益，符合规划和用途管制。

　　原全国人大常委会副委员长、著名经济学家成思危在接受媒体采访时曾表示，中国的新型城镇化建设，农民工进城后的市民化问题和发展农业生产的问题，只有土地流转才能根本解决。而采取怎样的措施实行宅基地的流转和承包土地的流转，则是关键。

　　世界银行[微博]在近日发布的《中国经济简报》中有这样的表述：“中国经济增长的进一步转型将取决于土地、劳动力和资本市场的结构性改革是否成功。其中，土地改革可能最有助于推动中国经济增长。”

　　世界银行认为，土地改革可以在第一年将中国的潜在增速提高0.8个百分点，五年内能提高3.5个百分点。

　　年底前，在一年一度的中央经济工作会议上，“能推动中国经济增长”的新一轮土改方案将真正揭开面纱。