职能转变

　　触动利益才能转变职能

　　访中国社科院法学所宪法行政法室主任周汉华

　　李艳洁

　　十八届三中全会提出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。而转变政府职能是本届政府执政以来一直大力推行的政策。

　　今年以来，本届政府已经取消和下放了258项行政审批事项。然而，在靓丽数字的背后，人民对这些改革的感受并不深刻。

　　职能转变的难点究竟在哪里？哪些领域才是职能转变的重点？为何10年来的职能转变推行如此艰难？

　　中国社会科学院法学所宪法行政法室主任周汉华就这些问题接受了《中国经营报》记者的专访。

　　改在“刀刃”上

　　今年这么多项行政审批事项清理和下放，印象深刻的恐怕只有工商登记制度改革。

　　《中国经营报》：新一届政府一直把转变政府职能放在突出位置。转变政府职能和全面改革之间的关系如何界定？

　　周汉华：1993年十四届三中全会中通过实施改革的50条行动纲领（即《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》），提出进行社会主义市场经济体制改革。十八大之后习近平总书记在很多场合讲到我们现在要进行全面改革，包括在经济、社会、政治、文化和生态文明五个方面的改革，五位一体。

　　转变政府职能主要是经济体制改革，以及社会管理改革和政治体制改革的一部分，当然文化体制改革和生态文明建设也涉及到职能转变。通常的理解是调整经济体制中政府和市场的关系。公报强调改革的核心是经济体制改革，经济体制改革的核心是政府和市场的关系，重中之重是简政放权。

　　《中国经营报》：在转变政府职能方面，本届政府承诺5年内至少取消和下放三分之一以上的行政审批事项。你如何评判这个效果？

　　周汉华：按照今年公布的数目，到现在为止总计调整了258项。但目前我国到底有多少行政审批事项，恐怕从上到下都不清楚。过去10年我们曾经清理了几批行政审批事项，官方数据是清理了近70%，但是连中编办都说这个数字有问题。尽管说清理了多少项行政审批，但实际的感受是，管得更多了。

　　我认为，比数字更重要的是实实在在的改革，从批发改革向精细改革转变。今年这么多项行政审批事项清理和下放，印象深刻的恐怕只有工商登记制度改革，因为这才是和老百姓关系紧密的、有意义的。现在办准生证难、回家办护照难、车检难，如果这些方面改革了，那才真的有意义，而不应该只追求数字靓丽。

　　职能转变要上下联动

　　“政令不出中南海”是因为我们的政策执行缺少有力的监督和问责，我们的很多法律法规都是一纸空文。

　　《中国经营报》：事实上，今年年初制定的2013年职能转变工作时间表，现在仍然有一些任务没有完成。这项工作的难点在哪里？如何克服？

　　周汉华：现在面临的主要问题是执行力的问题。转变经济发展方式在“九五”期间就提出来了，每年在经济体制改革落实方面也提出很多政策，但是这么多年都没能执行好，现在大家对政府的执行力都有看法。公报提出，中央成立全面深化改革领导小组，负责改革总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实。关键是最后一项督促落实。过去曾经有位副部长说“政令不出中南海”，是因为我们的政策执行缺少有力的监督和问责，我们的很多法律法规都是一纸空文，现在是以文件贯彻文件，以会议贯彻会议。如果能在督促落实和行政问责上下功夫，那么环境保护、信息公开、房价调控等很多方面的问题，现在不会如此难解。

　　《中国经营报》：国务院总理李克强11月1日在地方政府职能转变和机构改革工作电视电话会议上指出，简政放权受地方和部门利益影响，有的含金量较高的审批事项仍留在手中，有的放权有水分，“干货”不多。你怎么看待这个问题？

　　周汉华：地方政府确实存在利益冲动和政府行为商业化的现象，为了追求GDP甚至侵犯人民合法权益，这是地方政府的原因，所以要加强监督、严肃纪律。

　　但是，有时候地方政府是想改革的。上面的权力大，地方的改革如果造成不对口，就无法从上面要到项目和资源。所谓“上面千条线，下面一根针”。改革应该是上下联动，既要加强对地方政府的问责和监督，又要中央放权。

　　地方看上面的颜色，如果上面改革不彻底，地方想改也改不动。有些地方为什么进行掠夺性开发和征地，看起来是权力寻租，其实是为了追求政绩，上有所好，下必从焉。现在地方政府行为短期化，只对上负责，不对下负责，才造成了这种局面。

　　改革必须触动利益

　　很多学者认为，社会主义不等于国家所有，目前改革涉及国企和垄断行业太少。

　　《中国经营报》：一些专家认为，目前政府自身改革的倾向并不强，甚至可能是一个减弱趋势。当政府职能转变涉及一些部委或官员利益时，怎么“啃得动”？

　　周汉华：最近这些年的改革，1998年的改革对官员利益触动比较大，朱镕基总理雷厉风行，要求地方政府编制减一半。

　　转变职能是拆庙，但如果和尚还在，可能会在原地再起一座庙，或者在别的地方建更多的庙。如果即拆庙又赶和尚，难度更大。国企改革时，大量下岗工人被推向社会，造成上世纪90年代的阵痛和后遗症。

　　李克强总理曾说，改革进入深水区，触动利益比触及灵魂还难。我认为如果不能给官员必要的压力，那么改革很可能会被轻描淡写地化解了。

　　改革很难让人人都高兴。改革是要过大关，如果谁的利益都不触动，那改革还会真正有利吗？

　　《中国经营报》：这次公报中提到的许多领域的改革，其实以前也提到过多次了。应该说，反反复复，难以完成，有些领域还有倒退。你认为，如何才能真正地实现改革？

　　周汉华：这个原因是很复杂的。现在的情况和1993年时有很大不同，社会经过二十多年的发展，形成一个多元利益和利益分化的格局。

　　还有就是，对当前形势的判断和对进一步的改革、方向、目标都存在分歧。比如，继续走下去还是社会主义吗？在国企改革方面，在宪法和党章里面，都规定国企和全民所有制是执政基础。很多学者认为，社会主义不等于国家所有。

　　我认为，应该认识到形势的严峻性，目前我们的发展不可持续、改革成果不能全民共享，政治和经济发展的不协调，社会保障制度缺位，经济改革在很多领域没能彻底完善。在现在这个时候大力推进改革，利用当前还比较好的经济形势，有利于破解矛盾。

　　我们以前的改革多次强调顶层设计，这次公报中也提出了基层改革的重要性，改革应该是双向的。

　　用法律解决改革的制度约束

　　现在，法律越来越多和细，在实践中，成为进一步改革的约束条件。

　　《中国经营报》：十一届三中全会的时候，提倡改革可以先行先试，大胆尝试。当时我国的法律不完备。而现在的法律法规要完善很多，先行先试就可能会违法。改革的制度约束怎么解决？

　　周汉华：去年我们曾经为国家发改委做过关于这方面的课题研究。国家发改委想制定一个经济改革促进条例，要解决的核心问题是改革和法律的关系，即改革创新和依法治国。

　　现在，法律越来越多和细，在实践中，成为进一步改革的约束条件。国务院副总理汪洋去年两会时期曾经说过，制约改革最大的问题是法律阻力。他在广东主政时期，曾经想要进行改革，涉及到100多项法律规定的行政审批事项，和中央讨价还价后，全国人大常委会授权国务院准许广东停止实施25项。上海自贸区也是通过这种方式，授权停止3项。

　　解决这个问题有两种办法，一种是先修改法律，但是在中国因为全国人大会期有限，先修法再改革不太现实；另一种是丢开法律，在依法治国的大战略下，改革会背上违法的包袱。

　　我们可以借鉴其他国家的经验，引入暂停法律在个别地方实施的制度。8年前，我们给科技部做高新区条例的时候，就借鉴了英国的放松管制法，在某些特定地区和行业可以暂停实施某些法律法规。这是在立法环节解决这个矛盾。

　　立法授权毕竟是有制度门槛的，在争议发生后，如何判断是否违法，不能机械搬用过时的法律条文。更重要的是要尊重天理，要根据法律原则、社会发展和法律条文规定，要创造性地使用法律，法律要符合自然、公正、公平、正义的观念和原则以及社会需要，要提高执法者和司法者和整个社会的法律水平。如果我们固守法律规定，我们就只能回到家庭联产承包责任制之前的情况了。