背景资料

　　督察期间，三个例行督察组共查阅2010年以来的各类卷宗资料4786件（其中农用地转用和土地征收审批卷宗297件，规划调整卷宗26件，供地卷宗630件，违法用地查处卷宗163件，土地登记卷宗1566件，土地开发整理复垦档案600份，相关文件195件），查看了2799个卫星遥感监测变化图斑的相关初步核查资料，实地核查了各类用地现场664个。分层次召开了各类座谈会8个。同时，对市、县两级人民政府发改、建设等部门涉及土地管理的相关事项进行了核查。

　　编者的话

　　把创先争优、“两整治一改革”和业务工作深度结合，国家土地督察上海局又一次迈出新的步伐。

　　3月1日～3月22日，该局对福建省宁德市、莆田市、厦门市海沧区、翔安区同时开展了一次土地例行督察，对2010年1月～2011年2月时段内土地利用和管理情况进行全面审核，并对有关涉土部门土地监管职责履行情况作了检查。通过完善土地监管机制，在落实土地督察职责、督促地方政府落实土地管理法定职责方面，进行了新的探索。

　　值得注意的是，在全系统形成浓厚创先争优氛围、廉政专项行动走向深入的大背景下，上海督察局紧紧围绕中心、服务大局，通过对例行督察及有关业务的总结创新，将创先争优、“两整治一改革”和业务工作深度结合。国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史(专栏)在国土资源系统2011年“两整治一改革”工作视频会议上强调，要把创先争优、“两整治一改革”和业务工作深度结合，把握业务工作和权力监督的薄弱环节，统筹兼顾创先争优、“两整治一改革”和业务工作，确保各项工作齐头并进。上海督察局的实践，提供了生动的案例。

　　亮点一

　　创新党建模式

　　将临时党支部建在督察组上

　　在福建省厦门、宁德、莆田三市，例行督察组紧紧围绕部中心工作，将创先争优活动、“两整治一改革”行动与例行督察紧密结合，构建将临时党支部建在督察组上的党建模式，创新组织生活方式，为党建工作常态化提供组织保障和机制保障，确保创先争优、“两整治一改革”向驻外督察组延伸。

　　实践表明，将临时党支部建在督察组上，确保了多元目标的齐头并进：实现党的活动常态化，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和共产党员的先锋模范作用，促进例行督察工作的有序推进。这次例行督察在短短20天中，完成了大量艰苦细致的工作，发现了土地利用和管理工作中存在的国家土地调控政策不落实、土地执法监察不到位等问题，取得了较好的督察成果。在此过程中，取得了驻外督察组党建工作的初步经验。

　　创新党建工作模式，确保党的各项活动贯穿于例行督察全过程

　　将临时党支部建在例行督察组上，创新党建工作模式。为贯彻落实部党组关于党建工作要克服“两张皮”、避免“一般化”、做到“双促进”的要求，上海督察局长高向军明确提出：“督察工作走到哪儿，党的组织生活就跟到哪儿。”各督察组进驻地方后，随即成立了临时党支部，选举了临时党支部书记，并明确了支部活动主题和时间安排等。各督察组认真落实《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》，组织“三会一课”，开展形式多样的党日活动。通过创新党建模式，将临时党支部建在例行督察组上，将政治理论学习与督察业务建设同部署、同推进，发挥了党组织在例行督察中的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。

　　定期开展组织活动，增强督察队伍凝聚力和战斗力。莆田、宁德、厦门三个例行督察组开展了“我是最后一关”、“今天我来讲”、“青年论坛”和民主生活会等支部活动。莆田督察组在“今天我来讲”活动中，先后组织了《土地政策在产业结构调整中的作用》、《供需双向调节破两难》、《在线督察在土地督察中的应用》三个主题发言和讨论。宁德例行督察组组织以“两会话题与督察工作”为主题的民主生活会，深入探讨了宏观形势与督察工作的关系等。厦门例行督察组积极组织“青年论坛”活动，围绕为“为国土资源十二五献一策”活动作准备，紧密结合督察工作，三次召开支部会议专题讨论，着力研究重点工程审批程序，积极探索进一步完善土地管理服务和监管双重职责。

　　严守督察工作纪律，落实“两整治一改革”廉政专项行动各项要求

　　去年，上海督察局在国家土地督察机构纪检工作会议后，初步构建了廉政风险防控体系，形成了“一条龙”的廉洁督察工作机制。在这轮例行督察中，该局结合将这套体系向督察组延伸，按照“两整治一改革”的要求，积极探索督察领域的有关制度完善。

　　督察组进驻前召开了全局会议，专门就例行督察中的党风廉政进行动员，局领导在做工作部署的同时，专门做廉政工作动员。进驻当天，督察组在动员会上宣读《国家土地督察上海局工作人员廉洁从政“八不准”》，向地方政府和国土资源行政主管部门领导和有关人员通报督察工作纪律和党风廉政要求，送达党风廉政跟踪监督卡，请其在督察组离开后填写并寄回上海督察局纪检组；公开监督电话和廉政信箱，自觉接受监督。在督察过程中，引入外部监督，邀请在厦门工作的两位局特邀党风廉政监督员参与例行督察工作；进一步明确有关纪律，切断“信息腐败源”，督察人员不得向被督察对象透露任何与正在进行的督察工作有关的信息。督察组全体工作人员严格遵守各项规章制度和工作纪律，婉言谢绝地方政府和国土资源部门安排非公务性宴请和娱乐性活动，对地方赠送的礼品和土特产等全部予以退回。督察结束后，每个干部都要向局纪检组作廉政工作报告，实行廉政“零报告”制度。

　　督察组发扬勤奋刻苦的作风，赢得了地方的尊重和好评。在连续20多天高强度、高负荷、加班加点的工作中，督察干部始终保持高昂的斗志，毫无怨言，积极完成了各项工作。不少同志身体出现了不适，但依然坚持在督察一线，不掉队、不拖拉，按时完成任务。

　　亮点二

　　做实“规范创新”

　　持续提升例行督察工作效用

　　按照国家土地总督察“总结规范、持续创新”的要求，上海督察局在完善工作规范、创新工作机制、拓展督察领域、突出工作重点、完善工作手段、提升工作效用上狠下工夫，力求实现土地督察工作效用最大化。

　　反复总结提炼，在督察实践中不断完善例行督察工作制度规范

　　在已经进行过的十多次例行督察中，上海督察局十分注重边实践、边总结、边工作、边规范，从规范每一个细节做起，不断总结工作中行之有效的做法，不断扎实抓好完善例行督察工作规范的工作。

　　2009年，上海督察局总结试点经验，形成了该局第一个土地例行督察工作规范。此后，随着督察实践的不断丰富和深入，该局先后进行了19次修改。今年年初，国家土地总督察办公室《规范和改进土地例行督察工作的若干意见》下发后，该局多次组织中层以上干部召开会议学习，并先后召开5次专题会议，对该局土地例行督察工作规范进行细化和完善。

　　这次修改强调将工作范围向发展改革、城乡建设、规划、财政、交通、水利等部门延伸，增加对部省合作协议的执行情况、地方综合配套改革试验区、实施区域经济发展规划地区土地政策落实和制度创新等情况进行核查，强化党风廉政建设等方面的内容，并对例行督察具体工作程序、督察文书形成、督察成果归档等环节逐一进行了修改完善，使例行督察工作规范不断趋于完善，为今年对福建省三市开展的例行督察提供了更为明确、科学的指导。

　　加强工作指导，强化前期准备，为实地督察做足功课

　　去年以来，上海督察局把业务学习培训作为一项重点工作来抓，将学习培训与督察工作实际需要相结合，确保督察人员和督察组把握例行督察工作的各项要求并予以落实。该局根据督察对象所在区域经济发展程度、土地管理水平的不同特点，在实地督察前，有针对性开展学习培训活动，突出实用性和指导性。

　　在此基础上，该局加强了对例行督察工作的指导，确保把准督察工作方向。主要是督察组出发前召开全局动员会，明确这次例行督察的六项具体任务：一是加强对土地调控政策贯彻落实情况的督察，二是加强对耕地保护目标责任制情况的督察，三是加强对房地产用地情况的督察，四是加强对城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治执行情况的督察，五是督察重点要向国土资源领域全面延伸，六是在督察工作中要深入推进创先争优。

　　此外，全方位搜集数据资料，进行套合、汇总分析，做足功课。通过让地方填写详细的自查情况登记表格，汇总农用地转用和土地征收审批事项抄送备案材料审核情况，梳理被督察区域涉及的土地信访情况，搜集网络上关于被督察区域重大项目开竣工信息以及有关报道等，搜集套合卫星遥感影像图、二次调查数据、农转用审批勘测定界数据等，尽可能多地掌握被督察地区土地利用和管理的基本情况，在出发前即形成初步判断，便于到地方后有的放矢地开展实地督察。

　　督察范围向国土资源领域延伸，实施批前、批中、批后全程监管

　　在这轮例行督察中，该局按照总督察办的要求，积极拓展督察工作思路和格局，探索将土地监管向国土资源部门之外的涉土部门延伸，开展批前、批中、批后的全过程监管；注重突出督察土地利用行为，监督调控政策落实情况，确保落实完善政府土地管理法定职责落实和改进管理模式的目标。

　　莆田例行督察组除向地方国土资源部门详细了解土地“批、供、用、补、查”各个环节的情况，还对有关部门在项目立项、项目规划设计批准、违法用地工商登记与供水供电、财政部门收缴土地税费、政府利用土地融资抵押情况等进行了延伸督察。

　　督察组将发现问题与督促整改并重，将督促整改贯穿例行督察全过程。如莆田督察组发现正在实施的违规批准建设别墅、违规挂牌出让集体农用地等行为后立即叫停，要求莆田市严肃整改，推动莆田市委、市政府把2011年确定为“违法用地违法建设清理整治年”。

　　为在例行督察中切实加强对地方履行国家有关土地宏观调控政策落实情况的监督检查，各督察组注意突出对土地利用行为的督察，加强了对利用土地进行抵押融资、土地供应政策落实情况、出让金收缴管理情况、保障性住房政策执行情况的监督检查。

　　充分发挥信息化手段的作用，提高工作质量和效率

　　此次例行督察全面应用在线土地督察系统，一方面通过“数图”结合，完成套合分析，锁定核查目标；另一方面，通过精确定位、测量以及实时导航、远程监控，增强了外业核查的独立性和指向性，有效提高工作质量和效率。

　　莆田例行督察组在核查疑似建设别墅项目时，依托在线土地督察系统，将项目坐标点进行套合后对目标进行锁定，再使用督察巡查车导航系统导航，独立前往项目所在地进行外业调查核查，发现某项目用地上即将完工的别墅正在出售。督察组当即叫停了该项目，并要求市政府迅速组织整改。厦门例行督察组实地套合卫星影像的测量发现，一些地块实际占用土地面积大于卫片图斑匡算面积的情况等。

　　此外，在线督察系统还汇集了国家有关土地管理政策法规、例行督察工作规范、领导批示讲话等，可以随时查阅调用，方便了学习研究和查阅。

　　督促边查边改，扭住重大违规问题一查到底

　　在例行督察中，督察组始终将发现问题和督促整改并重，坚持边查边改、以查促改；对一些重大违规行为和重点地区违法用地行为扭住不放、一查到底，坚决采取措施，及时制止苗头性、倾向性问题。实践证明，不断在实践中总结工作方法、创新工作机制、探索工作规律，是提升例行督察工作效用、实现例行督察效用最大化的重要途径。

　　莆田例行督察组对督察期间正在实施的违规批准建设别墅、违规挂牌出让集体农用地、违规决定返还土地出让金行为，要求莆田市立即停止销售别墅，撤销有关投资协议，停止违规挂牌出让活动，停止返还土地出让金的行为，莆田市政府当即表示立即停止上述违规行为。

　　实地核查中，督察组现场查实了某县将部分机关办公用地变更登记后用于抵押融资，在核查现场就向该县提出了整改要求，明确要立即停止和取消有关抵押手续。该县主要领导表示马上落实，并立即着手整改。

　　在土地例行督察工作组的督促和影响下，莆田市委、市政府把2011年作为“违法用地违法建设清理整治年”，重点整治2010年1月1日以来各类违法用地、违法建设行为。至例行督察结束时，各县区（管委会）共出动执法人员2600多人次，联合对208宗各类违法建筑进行强制拆除，涉及面积1.9万余平方米。

　　厦门例行督察组针对某区违法用地较多、执法体制不够顺畅的问题，及时召开了区政府、政法委、公检法、纪检监察、行政执法、国土、供水、供电等部门主要负责人参加的土地执法监管共同责任机制座谈会，向该区提出了抓执法体制完善、抓发现机制建立、抓联动机制配合、抓典型案件处理和抓趋势性问题解决的要求和希望。会后，该区立即组织对督察发现的多处违法建筑进行拆除或没收，整改效果明显，社会反映良好。

　　 亮点三

　　寓调研于督察之中构建督察调研新格局

　　调查研究是《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》赋予土地督察机构的五项职责之一，也是深度挖掘土地利用和管理问题有效手段。实践证明，督察调研要发挥自身优势，就必须坚决解决督察与调研“两张皮”的问题。

　　上海督察局十分注重探索督察调研的方式、方法和内容，近两年逐步形成了“寓调研于督察之中”的调研工作思路，将督察业务和调查研究“两结合”，实现“双促进”。

　　将“两结合”、“双促进”贯穿始终

　　经过反复讨论、不断实践，上海督察局形成了“紧密结合督察是土地督察调研取得成效的必要条件”的共识。该局认为，督察调研必须充分发挥两方面优势，既推动国家政策在基层的贯彻落实，又深入研究解决现实问题，做到“调研选题从督察中来，成果运用到督察中去”，调研过程与督察过程结合，“在督察中推进调研，在调研中提升督察”。

　　在今年年初进行工作布局时，局长高向军明确了“寓调研于督察之中”的总体工作思路。在调研工作方案中，除了开展课题研究外，特别突出了“短、平、快”的全局性调研和处室自主调研：围绕热点、难点问题，特别关注地方制度改革和创新，适时安排3～4次全局性调研；鼓励各督察室紧紧围绕督察工作实际和督察区域特色，特别是针对苗头性、倾向性问题，集中开展自主调研，形成有决策参考价值的调研成果。

　　同时，该局还将土地利用和管理形势观测点作为开展调研的抓手和平台，在例行督察期间，召开了观测点片会，除了解各观测点土地利用和管理基本情况以及观测点建设推进情况外，把主题调研作为座谈会的重要内容之一，进而让督察、调研和观测点建设三项工作相互“借力”，形成合力。

　　在开展福建省例行督察前，上海督察局结合督察实际和当前的热点、难点问题，反复讨论研究后确定了土地利用规划有关情况的调研主题。在制定例行督察工作方案时，特地将开展调研作为其中的一项重要内容，要求各个督察组予以落实，要求各例行督察区域予以配合。同时，在召开观测点福建省片会的通知上，对规划调研的内容也作出明确。这些都为督察与调研的融合奠定了良好基础。

　　“3+1”队人马深入一线，业务组合初见成效

　　按照统一部署和安排，各督察组首次尝试在例行督察期间同步开展了主题调研。与此同时，该局派出另一组人员奔赴泉州市，召开了土地利用和管理形势观测点的福建省片会。四路人马分兵作战，调研工作呈现出全新的格局。

　　在紧张忙碌的例行督察期间，各督察组始终把调研任务放在心上。在内业审核卷宗和外业核查现场时，特别关注规划方面的情况，捕捉亮点和问题，调出相关资料进行详细研究。在查看资料、研究讨论基础上，各督察组还召开了土地利用总体规划情况调研座谈会。

　　3月8日、9日，副局长刘玉杰亲自带队在莆田和宁德召开会议，与国土资源、城乡规划、海洋渔业等相关部门的负责同志进行了座谈，基本了解了两市土地利用总体规划工作的开展情况以及下一步工作打算，重点探讨了新旧土地利用规划过渡时期、新一轮土地利用规划编制和实施过程中遇到的问题。例行督察组在工作会商会上，就土地利用规划调研的情况向刘玉杰作了专题汇报。

　　同时，副局长何平带领另一组人员赴泉州市召开了观测点片会（福建省），除了解各观测点土地利用和管理基本情况和观测点建设推进情况外，重点了解了福建省省级层面和观测点县市级层面的土地利用规划修编基本情况、与土地利用现状数据衔接情况等。

　　在调研中，地方普遍反映，新一轮土地利用总体规划各项约束性指标和预期性指标比较紧，到规划期末用地空间不大，与国家加快海峡西岸经济区建设战略的用地需求相比有一定差距。当前，县级土地利用总体规划已通过批准，但乡（镇）级土地利用总体规划还未批准，对用地报批造成了一定影响，出现了一些新的倾向性苗头性问题，需引起重视等。

　　深化实践创新，提高督察工作与调研工作融合度

　　实践表明，将调研与督察结合起来，既能提高工作效率，又能获取准确、详实、新鲜的第一手资料，为形成扎实、有分量的调研报告提供了组织保障和有力支撑。在已经开展的对有浙江宁波、嘉兴、丽水三市的例行督察中，上海督察局已部署继续探索以上调研方式，并及时总结、规范创新。

　　各督察组围绕当前土地调控大背景下土地保障的对策与问题分头展开调研，主要了解各地为保障经济和社会发展所采取的土地保障政策和措施，以及存在的问题和原因。同时，坚持提高调研实用性的方向，还将针对督察中发现的合情合理但不合法的问题提炼有价值的选题，展开滚动调研；对督察中发现的倾向性、苗头性问题进行总结梳理，对土地督察成果进行再深化、再挖掘和最大化。