全国首例污染公益诉讼获胜

　　环境公益诉讼破局 大企业仍难撼

　　晏耀斌

　　如果你觉得北京的空气质量污染严重，是否可以起诉政府或者行政部门治理不力？答案是否定，因为“这空气不是你家的”。这就是公益诉讼在中国的困境，不过，这一困境正在被破解。不久前，中华环保联合会、贵阳公众环境教育中心提起的一起环境公益诉讼，在贵州省贵阳市一审宣判。

　　贵阳清镇市人民法院判决支持了上述两家环保公益组织的全部诉讼请求，判令被告贵阳市乌当区定扒造纸厂立即停止向南明河排放工业污水，支付原告相关费用，承担该案发生的检测费、诉讼费。

　　据中华环保联合会环境法律中心督查诉讼部部长马勇介绍，这是全国首起由民间社团发起的公益诉讼胜诉案例。“这个胜诉对公益诉讼来说，具有深远的意义。”马勇说。据了解，在此之前，中华环保联合会以社团身份打过多起公益诉讼案件，或不予受理，或无胜诉。

　　首例胜诉

　　据马勇介绍，2010年10月18日，贵阳市乌当区群众通过中华环保联合会网上热线，投诉贵阳市乌当区定扒造纸厂将生产废水排放到南明河，严重污染了南明河水质。南明河位于贵阳境内，是乌江的一个支流，而乌江又是长江的支流。在接到投诉以后，马勇和他的同事随后赶赴当地调查。

　　让马勇没有想到的是，这个叫做定扒造纸厂在白天一切正常，但南明河发出的刺鼻气味却透露，肯定有企业在排污。于是，马勇等人选择了凌晨取证。结果发现，定扒造纸厂是在夜间排污，排污口就在南明河岸的悬空峭壁上。随后，马勇立刻请求法院对证据进行保全，并以公益诉讼的名义向清镇市人民法院提起诉讼。

　　由于得到了当地法院和环保部门的支持，案件进展顺利。2010年12月30日，贵阳清镇市人民法院指出，造纸厂严重地危害了公共利益，判决定扒造纸厂立即停止向南明河排放工业污水，支付原告相关费用，承担该案发生的检测费、诉讼费17000元。被告当庭对此表示认可，并不再上诉。

　　鉴于被告是一家小型造纸厂，无法承担对南明河造成的损失，中华环保联合会等决定保留对造纸厂污染损害的追诉权。至此，一起污染公益诉讼以原告胜诉告终，也成为社团公益诉讼获胜第一案。

　　法律障碍

　　 不过，为获取这样一个胜诉案例，马勇已经奔波了好几个年头。根本的问题在于公益诉讼的法律空白。根据《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等相关法律规定，原告应是与被告有直接利害关系或者受到行政行为侵害的公民。就此案来说，作为社团的中华环保联合会当然不属于利害关系人。

　　 仅这一条，就将一些愿意进行公益诉讼的公民、组织拒之门外。就在紫金矿业污染汀江事件后不久，非营利的公益组织重庆绿联曾向环保部发出行政复议申请书和建议书，要求环保部对紫金矿业集团股份有限公司、紫金山金铜矿直接负责的主管人员和其他直接责任人员处以罚款，标准为上一年度从本单位取得的收入百分之五十以下。

　　2010年12月31日，重庆绿联收到了环保部的回复文件，环保部表示：“福建省环保厅对紫金矿业、紫金山金铜矿的行政处罚决定，对重庆绿联的权利义务没有产生实际影响，重庆绿联与该处罚没有利害关系，故行政复议申请不符合法定受理条件。”

　　公益诉讼在中石化污染大连港后依然碰到类似的困局。正是基于法律局限的局面下，一起小小胜诉让马勇看到了公益诉讼的希望。

　　贵阳特例

　　贵阳市人大常委会在2010年3月1日颁布并实施了《贵阳市促进生态文明建设条例》，其中第二十三条第一款规定：检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。

　　虽然贵阳市地方法规为中华环保联合会起诉提供了法律依据，但在外界，仍质疑中华环保联合会不敢对大企业、政府机关等强势部门发起公益诉讼。马勇告诉《中国经营报》记者，在对大企业的诉讼中，他们感受到了来自各方面的压力。此前的2009年，中华环保联合会曾发起过两起环境公益诉讼，一起接受调解，另一起以撤诉告终。

　　根据了解，中华环保联合会之所以选择定扒造纸厂，就因为其污染事实清楚、容易取证。“最重要的是，贵阳市出台了地方法规，为环保组织提出公益诉讼提供了法律依据。”马勇说。

　　清镇市人民法院环保法庭审判长罗光黔对此表示认同。“在贵阳打公益诉讼官司，没有法律障碍。”罗光黔在电话中告诉记者，贵阳为了保护当地生态环境，在2007年就成立了环保法庭，该法庭集中管辖贵阳市10个区县环保案件的诉讼。

　　长效机制

　　贵阳出台地方法规只是一个特例，摆在公益诉讼人士和组织面前的则是如何让公益诉讼成为常态。

　　《贵阳市促进生态文明建设条例》第二十三条第二款还规定：检察机关、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对涉及环境资源的具体行政行为和行政不作为提起诉讼，要求有关行政机关履行有利于保护环境防止污染的行政管理职责。《贵阳市促进生态文明建设条例》本身，在法律界依然存在争议。

　　罗光黔也明确地告诉记者，检察院本身就代表国家公权力，能不能进行公益诉讼，争议很大。

　　中国政法大学民商经济法学院环境资源法研究所所长王灿发教授也对此表示质疑，他认为，环境保护管理机构也不应该成为公益诉讼的合格原告。“作为环保护机构，具有执法权力和义务，环境污染本身就是环保部门不作为，谈何公益诉讼？”他说。

　　在上述条例出台的同时，贵阳市中级人民法院和清镇市人民法院联合出台的《关于大力推进公益诉讼制度的意见》，规定环境公益诉讼的原告如果存在资金困难，例如评估费、鉴定费等，可以申请公益基金援助。

　　尽管参加过多部法律起草的王灿发对这些规定并不完全认可，但他表示：“作为现实条件下过渡性尝试，也是一大进步。”

　　和贵阳一样，昆明等地也开始尝试出台公益诉讼相关规定。云南省也在尝试通过联发规范性文件乃至部门地方立法的方式，破解环境公益诉讼困局。

　　据了解，一份名为《云南省环境公益诉讼实施办法(征求意见稿)》(以下简称《意见稿》)的文件已经起草完毕，准备征求相关部门和专家的意见。其中一个重要的思路就是破解公益诉讼受制于“原告必须证明与被告具有直接利害关系，必须是环境污染的受害人”法律规定。

　　各地不断发生的污染案件正倒逼公益诉讼法律的推进。据了解，贵阳市清镇市环保法庭作为全国第一家环保法庭，已经成功审结了四起公益诉讼案件。为此，在2010年年底，最高人民法院院长还专门到该法庭进行调研，并对该法庭的工作给予了肯定。

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